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先行先试精准落地:上海检察机关司法改革进入新阶段
 
日期:2017年06月28日    作者:刘清丹 来源:人民网
  

20146月,中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《中央关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》;7月上海率先在全国拉开司法体制改革大幕,选择包括徐汇、闵行、宝山区法院、检察院在内的8个单位,开展司法体制改革先行试点。20154月,上海召开全面推进司法体制改革试点工作会议,改革在全市所有法院、检察院全面推开。

上海司法改革试点工作推进已近三年,近日,人民网记者赶赴上海进行实地采访,聚焦上海检察机关在司法改革先行先试工作推行以来取得的阶段性成果。据了解,上海市各级检察机关以解决影响司法质量、效率和公信力的深层次问题作为改革的重要目标,不断推动司法责任制改革精准落地,打造改革工作新亮点,进入细化升级的新阶段。


 

上海检察改革媒体集中采访会

 

岗位规范化、科学化实现员额动态管理

自上海司法体制改革试点工作开展以来,“员额制改革”是一条始终贯穿的主线。据上海市人民检察院政治部主任阮祝军介绍,按照严格的入额遴选标准和程序,上海检察机关至今已经过了三次入额遴选,目前上海市检察机关共有入额检察官1556名,占队伍编制总数的27.78%,这与上海改革方案中33%的比例相比,预留了一定空间,初步完成了员额控制目标。

但随着改革的深入,在实践过程中出现了单位之间、部门之间检察官员额分布不均衡、人均办案量失衡等问题。为此,上海检察机关积极探索检察官岗位规范化、科学化,使检察官员额制改革更加制度化。

在岗位设定上,为了使检察官岗位体现司法属性,聚焦办案需求,上海检察院根据办案量重新测算核定检察官岗位,制定检察官岗位设置清单和岗位说明书,实行“一岗一表”,列明岗位职责和办案数量等要求。对新入额的检察官,改变以往入额后再选择岗位的做法,实行先确定岗位再遴选入额,杜绝“因人设岗”“人岗错位”的情况。同时,制定《检察官岗位设置清单》及《检察官岗位说明书》,如闵行检察院在检察官及检察官助理双向自愿选聘的基础上,实现各部门检察办案组织的人员合理配置,调整后,办案压力相对较大的刑检部门,检察官数量由30名增加到36名,占比由33%上升到41%

在员额配置上,结合“一院一策”的总体要求,上海检察机关探索改变以队伍编制数确定员额的做法,一线办案部门主要以案定额,二三线业务部门主要以职能定额,由市检察院对全市检察官员额进行整体把控,统一调配,重点向人案矛盾突出的院倾斜。如在今年入额遴选中,拟对部分人均办案量较大的基层院,适当增加名额,对人均办案量相对少的基层院,严格控制名额。同时,探索建立员额再优化机制,引导二三线业务部门检察官向一线业务部门有序流动,形成与办案量更加匹配的员额配置状态。目前,近80%的入额检察官都配置在基层院办案一线,侦监、公诉等主要业务部门检察官比例上升了13%

在员额进退上,为了建立职业化、专业化、精英化的检察官队伍,上海检察机关根据检察官岗位空缺情况和岗位要求,实行按岗位遴选,严把检察官入口关,对于不符合“准入”条件或存在禁止入额情形的,坚决不予入额;另一方面,对于已入额检察官存在退出员额情形的,要退出员额,并按照相关程序办理。据闵行区检察院检察长孙静介绍,闵行区院已建立“四位一体”考评体系,以此确定检察官(助理)年度业绩考核ABC等次,及优秀、称职、基本称职、不称职考评等级,并明确出现检察官因故意违法办案承担司法责任以及考核总分未满60分的等情形,取消检察官绩效奖金,并按程序退出检察官员额,以此实现入额检察官有序进出的动态管理。


 

上海市人民检察院政治部主任阮祝军向记者介绍改革情况

 

“有权必有责”明确检察官办案权限

明确检察官的司法办案权限,是落实司法责任制的基础。在改革之初,上海检察院先后制定了《落实司法责任制实施细则100条》和2015年版“检察官权力清单”,对全市三级院司法办案中检察官的办案权力作了详细的规定,较为清晰地界定了检察官的权力界限。

为了进一步解决检察官权责不清晰、履职标准不明、监督抓手不够的问题,上海检察机关从授权、明责、监督三方面入手,助推司法责任制落地见效。

以司法责任为导向,完善检察权运行机制。上海检察机关在2015年版检察官权力清单基础上,进一步细化升级,打造2017年版检察官权力清单,在持续向一线检察官授权的同时,强化了检察官的办案权责意识。据介绍,根据检察权的不同特性,综合考虑检察权属性的多样性、检察官办案的独立性和检察权运行的一体性,按照“刑事检察权充分放权、职务犯罪侦查权限制放权、诉讼监督检察权部分放权”的原则,制定《检察权内部配置与运行办法》,将《刑事诉讼法》等规定由检察长行使的60余项权力科学授权给检察官,进一步明确检委会、检察长、检察官权力边界和运行方式。如奉贤区检察院将检察长行使的67项权力中的38项权力授权检察官行使,比例高达56.7%

以科学测算为基础,明晰检察官岗位责任。“有权必有责”和“有岗必有责”是司法责任制的题中应有之意。以闵行检察院为例,通过科学核定每个部门检察官配置数以及相应的工作量,全面测算全院近三年各部门案件数量、监督数据、信息调研等核心工作指标的年人均工作量,并以全院工作量最大的公诉检察官(组)岗位工作量为基准,按数量和质量相结合、劳力与压力相结合的原则,基于各部门检察官工作量基本均衡的标准,确定每个部门检察官的应配置数,并采取一岗一表的形式,制作全院94个《检察官岗位说明书》,实行“一岗一责任清单”,列明每个岗位的执法办案数量、效果等年度基本工作量和标准,为监督考核提供依据和量化标准。

以权力运行为焦点,健全监督制约机制。“放权不放任,信任不替代监督”是司法公信力的体现,公信力评估结果也被视为衡量上海检察工作发展的重要参考,成为检察系统自我加压、改进检察工作的助力。在内部监督方面,规范案件质量评查,通过建立执法办案流程和履职行为监控办法等机制,对检察官规范行使检察权进行全面、全程、实时监督,严格责任认定。在外部监督方面,选择上海社科院作为第三方评测机构,研究形成《上海检察机关司法公信力第三方评估指标体系》,评价内容包括6项一级指标、17项二级指标和38项三级指标,全面客观反映上海检察机关司法办案、队伍建设、司法改革等各方面情况。

科技添助力完善流程监控体系

2015年,上海市院制定了《上海检察机关办案流程监控工作办法(试行)》,要求全市各级院案管部门运用信息化手段对检察办案的全流程、各环节进行监管,确保“全程留痕”。同时修订了《上海检察机关案件质量评查工作办法》,对案件质量评查的依据标准、评查组织、评查方式、评查范围等内容进行了明确,切实发挥了案件质量评查的“纠错、问责、规范”的作用。

三年来,上海市各级检察机关积极探索,进一步健全和完善运用现代科技手段促进流程监控管理体系。为了将信息化全程渗透检察官日常办案管理,实现检察官的履职过程和监督考核可视化、可量化,上海检察机关借助科技手段,通过自主研发“检察官执法办案全程监控考核系统”,把既有的案管系统与检察官个人考核合二为一,实现对检察官行使检察权及完成岗位责任情况全面全程监督留痕和信息化自动考核。

流程监控考核系统包括“执法办案全程监控”和“检察官司法档案”两大子系统,系统数据主要来源于统一办案软件和全程监控自动读取、案件评查等,对入额检察官的动态管理和队伍执法能力进行动态评估。

“执法办案全程监控”子系统利用“大数据”梳理出36项程序性不规范风险点、56项检察权运行风险点、19项案件质量风险点,根据风险点的特点,逐一明确发现风险的途径、监督方式和职能部门,伴随案件基本信息自动生成“一案一表”,全面客观反映检察官在办理每个案件过程中存在的程序、实体问题。同时,每名检察官按照《岗位说明书》要求,每月记录自己工作成效的内容,系统自动生成“一月一表”,直观反映每个检察官执法办案履职情况。通过“用权预警”、“规范提醒”、“全面留痕”三大功能,以信息化手段实现对案件办理流程监控的“事前预警”、“事中提醒”和“事后甄别”。

“检察官司法档案”子系统包含“业务档案”“通用类考核”“社会评价”三个模块,通过“客观记录”“量化统计”“动态管理”三大功能,对检察官办案数量效果规范、办案质量、通用类和纪律作风进行“四位一体”的量化考核。在系统内“一案一表”“一月一表”的基础上,自动形成每名检察官“业务档案”,将案件进程的程序、实体、效果等信息留痕转化为检察官执法办案的指标数据,集中、全面地呈现每名检察官在任何时间段内的办案数量、效果、规范、质量及完成岗位责任等方面的情况,并自动按四大考核内容和分值生成每名检察官年度司法档案及全院检察官排名,使优胜劣汰、奖勤罚懒的动态管理有据可依、有数可查。

据介绍,2016年,全程监控系统共记录检察官执法中存在的程序性不规范问题74次;20171-5月,系统记录程序性不规范问题21次,同比减少36.4%,办案质效得到了全面提升。

此外,上海各级检察机关在命名检察官办公室、入额领导办案、跨行政区划检察院等方面的改革也取得了积极成效,为进一步提升司法办案质效,推动司法责任制改革精准落地提供了一批可复制、可推广的宝贵经验。上海检察机关司法改革正朝着创新升级的新阶段大步迈进。

 
 
 
 
 
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