理论撷英
 
探索人民参检员制度保障人民群众参与检察
 
日期:2016年04月07日    作者:龚培华
   龚培华*

 

为深入贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)和中央关于司法改革的精神,提升人民群众对于检察工作的满意度,上海市金山区检察院根据高检院和市院检察改革的总体要求,以制度机制创新为核心,以办案模式转变为重点,以依法规范有序为保障,以办案质量可控为底线,以可复制、可推广为目标,探索创设人民参检员制度,即人民检察院邀请人民群众代表以表决、听证、评议等方式直接参与检察办案和其他检察工作的制度。

一、创设人民参检员制度的缘起

《决定》明确要求,保障人民群众参与司法;推进检务公开;完善人民监督员制度。目前检察机关办理案件过程中人民群众的参与度并不够:一是检察官办理案件仍旧是一种办公室作业模式。同为司法机关,法院审理案件主要通过开庭的方式,法官在庭审中可以充分听取控辩双方的意见,而且人民陪审员可以参与到审判工作当中,包括定罪与量刑都发挥着与法官同等的作用。基于封闭性办案模式的缺陷,检察机关开始推行法律监督的司法化改革,但是当前的改革主要侧重于对于检察环节的终结性决定进行公开宣告,检察工作的过程还是较为封闭的。二是人民群众参与检察工作的渠道有待拓宽。目前的渠道主要包括:向人大报告工作,向政协通报工作,实施人民监督员制度,开展听庭评议,举行检察开放日活动,网上公开法律文书,公布专项工作年度报告,探索法律监督公开宣告、公开听审。梳理以上渠道可以发现,人民群众能够真正以参与者的身份直接参与到检察工作中的渠道只有人民监督员制度。人民监督员制度是在检察机关查办职务犯罪案件缺乏外部监督机制的背景下产生的。人民监督员主要对检察机关查办职务犯罪案件过程中的“三类案件”、“五种情形”、“一种情况”实施监督。即人民监督员重在监督,虽然也有参与,但监督是主要的目的。因此,人民监督员参与检察工作的范围比较狭窄、功能比较单一。

人民群众的参与度不够必然导致人民群众无法在每一个司法案件中感受到公平正义。在借鉴人民监督员、人民陪审员乃至国外陪审团制度的基础上,我们提出了创设人民参检员制度的设想。人民参检员,顾名思义,其核心就是“人民参与检察”。当然,地方检察机关探索推进检察制度的改革与创新不能突破法律的底线,不能违反法律法规的规定。人民参检员制度的法律依据主要是《宪法》第2条、第27条、第41条的规定,修改后刑诉讼法第6条的规定,《人民检察院组织法》第7条的规定。这些规定虽然仅是概括性的法律依据,但是为我们探索创设人民参检员制度提供了依据和保障。同时,在当前司法改革的大背景下,也需要基层积极探索。

二、人民参检员的人员选任

上海市金山区共有九个镇、一个街道和一个工业区,每个镇各有六十名左右人大代表,街道和工业区虽然没有人大代表,但有村委会组织和居委会组织,人民参检员主要从镇人大代表、村委会主任和居委会主任当中选任。人民参检员的选任模式是在相对固定的基层群众中实行一案一选、一案一任,案件办理结束之后其人民参检员的身份自然消失。主要的考虑是:

1.人民参检员是以人民群众代表的身份参与检察工作,既要保证其具有代表性,又要保证其具有组织性。人民参检员的选任如果实行完全的平民化和大众化,任意从公民中选任,并不符合我国国情,毕竟参与检察工作需要一定的文化水平,有一定的理解能力和沟通能力。镇人大代表、村委会主任或居委会主任,本身就是从基层人民群众中选上来的,来自各个单位和行业,其代表性毋庸置疑。另外,人民参检员来自基层人民代表大会或基层自治组织,其组织纪律性有必要的保障。

2.人民参检员不要求具备专业法律知识,只需凭借其生活阅历、常识伦理对参与的检察工作发表个人见解即可。人民参检员在参与某项检察工作之前,办案检察官已依据事实、证据和法律对案件作出拟处理决定,人民参检员就是以群众的视角对该拟处理决定进行评议和表决,这一过程实际上就是司法职业化与司法民主化的有机结合。这一点与人民监督员制度是有区别的,人民监督员制度中要求检察机关帮助人民监督员了解和掌握相关法律知识、检察业务知识。之所以强调人民监督员掌握一定的法律知识,是因为人民监督员制度的设立目的就是监督检察机关办理职务犯罪案件,既然是监督,那么人民监督员也要以专业化的视角判断职务犯罪案件当中的捕与不捕、撤与不撤、诉与不诉的问题。而人民参检员制度创设的主要目的是为公众有序参与检察工作提供一个渠道,所以也不需要人民参检员具有专业法律知识。当然,人民参检员制度也不排斥具有专业法律知识的群众参与检察工作。

3.人民参检员不设固定任期,可以避免“自己选人来监督自己”的质疑和人民参检员的职业化倾向。人民监督员由检察机关根据本辖区案件数量、人口、民族等因素合理确定人民监督员的名额及分布,再由机关、团体、企业事业单位和基层组织推荐人选,最终由检察机关决定并颁发证书。这就难以避免“自己选人来监督自己”的质疑。而对人民参检员制度而言,一旦某一案件确定由某镇、街道或工业区的人民参检员参检,那么人民参检员自然可以在具有参检资格的镇人大代表、村委会主任或居委会主任当中通过抽签随机产生,并不需要经过所在单位推荐并经由检察机关的确认。再者,不设固定任期亦可避免当前人民陪审员制度所存在的缺陷。《全国人民代表大会常务委员会关于人民陪审员制度的决定》第九条规定:“人民陪审员的任期为五年。”过长的任期容易使人民陪审员出现职业化倾向,导致该制度的司法民主化意义打了折扣。实行一案一选的人民参检员制度既能保障群众参与检察工作的广泛性,又可防止其因职业化而形成的倾向性。

三、人民参检员的参检范围和程序

人民参检员的参检范围主要分为三大类:本区重大有影响的案件;涉及民生民利的案件;不起诉、不批捕等终结性案件。除此之外,民事诉讼监督案件的听证、涉检信访公开审查的听证,公诉案件的听庭评议、案件评查,检察建议的制发决定也可以请人民参检员参与评议表决。参检范围的确立主要考虑到以下两方面的因素。

1.人民监督员制度设立以来,金山区人民检察院每年有人民监督员参与的职务犯罪案件仅一件左右,甚至一件没有,因此,人民监督员对于检察工作的参与度是不够的。实际上,人民群众不仅关注检察环节的终结性决定,对于重大有影响的案件或涉及民生民利的案件可能更为关注。因此,人民参检员的参检范围就不能局限于检察环节的终结性案件。另外,民事诉讼监督案件的听证、涉检信访公开审查的听证密切关系到人民群众的切身利益,检察建议的制发可以完善社会治理体系,纳入参检范围也是毋庸置疑的。公诉案件的听庭评议、案件评查,本来就有社会人士的参与,将其纳入参检范围则是考虑到规范有序的需要。目前金山区人民检察院每年的案件量在一千多件,符合参检范围的案件大概可以占到百分之二十,即两百件左右的案件。金山区人民参检员的辖区共有十一个,包括九镇、一街道、一工业区,每个辖区具有人民参检员资格的人数平均六十人左右,即金山区具备人民参检员资格的总人数在七百人左右。据此,七百人次的人民参检员加上两百件左右的案件,再以三位人民参检员为一组计算,一年内每位人民参检员基本可参与一次检察工作。因此,参检范围的案件量与人民参检员的参与人次刚好是匹配的,可以保障人民群众对于检察工作的参与度。

2.检察环节的非终结性案件占到大部分,但是我们不可能对所有的案件都增加一道人民参检程序,这是由检察工作的客观条件决定的。金山区人民检察院作为基层检察院,每年的案件量相对于办案检察官而言已经是不小的工作任务,为了提高工作效率,我们也在探索轻微刑事案件快速办理机制,对于大部分轻微刑事案件而言,检察官的办理已经能够达到法律效果和社会效果,没有必要引入参检程序。因此,我们对于纳入参检范围的非终结性案件尽量设定在本区重大有影响的案件和涉及民生民利的案件。从试行情况来看,人民参检程序一般可以控制在一小时以内,这样也不会占用承办检察官太多时间,因此,目前的参检范围对司法效率的影响不大。

人民参检员制度的人员选任和参检范围确定之后,具体到每一参检程序,就是三位人民参检员对于检察工作进行评议和表决,表决实行少数服从多数的原则。当然,对于纳入参检范围的案件或事项,最终决定权还是在于检察机关,因为检察机关是作出决定的法定权力主体。对于人民参检员的评议表决意见与案件承办部门的拟处理决定不一致的,应当提请检察委员会讨论决定。

今年4月,金山区院制定《关于实行人民参检员制度的规定(试行)》;根据试点情况,8月修订人民参检员参检案件的范围;10月,召开“人民参检员制度”研讨会。至11月底,金山区院已邀请14批次40余名人民参检员参与42起公诉阶段案件的评议表决和1起公诉案件出庭的听庭评议,试点效果良好。相信人民参检员制度将在主动接受监督、提升检察工作的人民群众满意度,深化检务公开、对接司法化改革,转变办案模式、提高办案质量,扩大法制宣传、培育法治理念等方面发挥更大的作用。



*作者原系上海市金山区人民检察院检察长,现系上海市检察院副检察长

 
 
 
 
 
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