理论撷英
 
检察官办案责任制改革实践的理性认识
 
日期:2016年04月07日    作者:项 谷 张 菁

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【内容摘要】  检察官办案责任制改革是检察机关完善司法责任制的具体体现。本文以上海检察官办案责任制改革实践为视角,分析探讨了检察官办案责任制与三级审批制、检察办案职权与办案职责、办案职权的授予与行使、检察业务多样性与责任模式相对性、办案主体之间权力与责任的边界等五大关系,以期为进一步完善司法责任制改革提供参考的。

【关键词】 检察改革 司法责任制 主任检察官 办案责任模式

 

 

完善司法责任制是党的十八届三中、四中全会部署的重要任务,在司法改革中居于基础性地位。2013年以来,最高人民检察院先后在上海等7个省市的17个检察院部署了检察官办案责任制试点,并在总结试点经验的基础上起草了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(以下简称《意见》)2015818,中央全面深化改革领导小组第十五次会议审议通过了《意见》,进一步明确了构建公正高效的检察权运行机制和公平合理的司法责任认定、追究机制,做到谁办案谁负责、谁决定谁负责的目标,并提出了健全司法办案组织和运行机制等多项举措。《意见》对当前改革中一些重要问题予以了统一和明确,但改革实践中对试点过程中如办案责任机制如何去行政化、如何界定办案职权与办案职责、如何创新构建办案责任机制模式等一些热点、难点问题仍有不同认识。本文将以上海检察官办案责任制改革实践为视角进行分析探讨,以期为进一步完善司法责任制改革完善提供参考。

    一、明确检察官办案责任制与三级审批制的关系

    上海检察官办案责任制改革确立了主任检察官办案组作为检察机关基本办案组织形式的地位,主任检察官同时亦是办案组的负责人。主任检察官经检察长授权后,可以直接对大部分案件作出处理决定,不再经由部门负责人审核、检察长或检察委员会决定。因而,实践中有观点认为,主任检察官办案责任制可以完全取代现行的“三级审批制”[1],成为检察机关今后主要的办案模式。也有观点认为,办案责任制改革应适当去行政化,“三级审批制”没有被取消而是需要进一步规范完善。我们认为,“三级审批制”目前仍是检察权运行机制的重要组成部分,应当加以坚持。而正确处理主任检察官办案责任制与三级审批制之间的关系,也是对办案机制去行政化问题的深化再认识,对于检察权的规范运行十分重要。

1.“三级审批制”仍是检察权运行机制的重要组成部分

虽然检察机关长期以来实行的“三级审批制”,存在着如“审者不定、定者不审”违背司法规律、办案主体多元化导致的办案责任分散,以及追责问责无法落实等诸多弊端,但主任检察官办案责任制改革并非完全否定“三级审批制”,从而彻底的“去行政化”。在检察权运行机制的构成中,“三级审批制”与主任检察官办案责任制均是重要组成部分。具体而言,首先,“三级审批制”的法律地位没有被否定。到目前为止,无论是作为确立“三级审批制”的司法解释,还是中央及上海的司改方案,均未从法律或政策层面作出取消、废止“三级审批制”的规定和表述。相反,在高检院最新制定的规范性文件草案中,还能看到类似“三级审批制”的规定。[2]其次,检察长授权范围外的案件或监督事项仍必须实行“三级审批制”。目前检察机关的办案组织形式主要有检察官独任制和检察官办案组两种,但无论采何种办案组织形式,均只能在检察长的授权范围内对案件或监督事项独立作出处理决定。对于授权范围外的职权仍须由检察长或检委会行使,如检察环节的终局性处理、重大有影响案件的批捕、起诉等,仍必须报请检察长或检委会决定。再次,即便是授权范围内的案件,如果独任检察官或检察官办案组负责人认为案件特别疑难复杂的,仍可以通过“三级审批制”办案程序报请检察长或检委会决定。

2.“三级审批制”在“适当去行政化”改革背景下的规范与完善

检察权是一种复合型权力,既有司法属性,又有行政属性,还有监督属性。“三级审批制”行政化运作方式导致的诸多弊端在本质上与具有司法属性的检察权运行规律不符,在适当去行政化的改革下,可以从司法办案运行机制的扁平化管理入手,对“三级审批制”予以规范和完善。一是在层级设置上减少办案审批环节。独任检察官或检察官办案组负责人对授权范围外的案件提出承办意见后,应直接报请检察长或检委会决定,办案部门负责人可以不再对检察官所办案件进行审核或审批。也就是说将原先的“三级审批”改为“二级审批”,独任检察官或检察官办案组负责人直接对检察长负责,通过减少部门负责人审核或审批的环节实现办案审批环节的扁平化。二是在授权范围内严格限制案件请示报批。独任检察官或检察官办案组负责人对于授权范围内的案件,认为疑难复杂的,可以提交主任检察官联席会议讨论,但讨论意见仅供其参考。经讨论后,对个别特别疑难复杂案件,独任检察官或检察官办案组负责人认为需要请示检察长或检委会的,可以提请检察长审批或检委会讨论决定。因此,对于授权范围内的案件,只有经主任检察官联席会议讨论后,仍认为特别疑难复杂的,才可提交检察长或检委会决定。同时,还应结合办案实际,对这类请示审批案件数量设定上限比例,以防止检察官为规避责任风险而转嫁检察长或检委会,并确保案件审批的扁平化落实到位。三是在权力运行模式上实行主任检察官审批制。在现阶段,主任检察官作为所在办案组的负责人,对办案组内其他检察官所办案件应具有审批决定权,而不能仅仅限于提出无权改变检察官决定的审核意见。如果仅仅赋予主任检察官审核权而不是审批决定权,当主任检察官审核后不同意承办检察官意见时,由于无法改变承办检察官意见,只能提交检察长决定。由此会形成主任检察官类似部门负责人的定位,客观上可能导致重新回归“三级审批制”的老路。

3.强化办案部门负责人对司法办案活动的监督制约

将“三级审批”改为“二级审批”以实现办案决策层级“扁平化”后,办案部门负责人不再对独任检察官或检察官办案组承办的授权范围外的案件进行审核。但从法理上分析,检察一体制的存在,使部门负责人既可以作为行政协调人,又可以作为分管某一部分业务的检察长的业务代表,即检察长的业务助理。对于一些案件量大的检察院,客观上也需要部门负责人代表或协助检察长处理业务事项,而检察长对检察业务的统一管理权限中,也应当包括授权或委托他人管理有关业务的权力。[3]因此,对于授权范围外的案件,由办案部门负责人审核后再报请检察长审批或检委会决定,能够充分发挥其作为资深检察官的办案指导和监督作用,有利于保证重大疑难复杂案件的质量。当然,此种情形下的“审核”应属于“复核”的监督性质,即办案部门负责人的审核意见与独任检察官或检察官办案组负责人意见不一致时,检察官可以接受,也可以不接受,并且不影响案件进入下一办案环节和审批程序。

二、理清检察办案职权与办案职责的关系

制定权力清单是明确检察官、主任检察官、副检察长、检察长、检委会等各办案主体的办案职权,划定各自权力边界的普通做法,然而实践中,对办案职权的内涵和外延并没有真正形成统一和清晰的认识,办案职权和办案职责的概念常被混淆,有时甚至被视为同一概念,由此产生了办案职权泛化的趋向,不利于权力清单的制定和办案职权的授予。

1.正确界定办案职权的内涵和外延

检察办案职权是检察机关及其检察官依法履行检察职能,实施检察活动的资格和权力。检察办案职权是检察权的具体化,同时又以检察职能为前提和依据。检察机关应该发挥什么样的作用或功能,决定了检察机关应该具有什么样的职权。我国宪法对检察机关的定位决定了检察机关应围绕法律监督,通过对刑事犯罪的准确追诉和对诉讼活动的法律监督,实现对国家刑罚权的有效规制。由此,我们认为,从职能属性上划分,检察办案职权应当包括以下四种:(1)侦查权,即对直接受理的刑事案件行使侦查权,以及对侦查机关移送审查起诉的刑事案件行使补充侦查权;(2)批准、决定逮捕权,即在刑事诉讼中依法行使的对犯罪嫌疑人决定羁押的权力;(3)公诉权,即在刑事诉讼中代表国家审查起诉和提起公诉,将被告人交付法院审判,并对犯罪进行指控、揭露、证实的权力;(4)刑事、民事、行政诉讼法律监督权,即对刑事诉讼、民事、行政诉讼的各个环节实行法律监督的权力。从诉讼属性上划分,检察办案职权应当是指能否决定或改变诉讼进程,如公诉部门的主任检察官有无提起公诉权和不起诉权;能否决定案件事实的认定,如审查起诉认定和改变指控事实;能否决定重要侦查措施,如对案件初查、立案侦查或搜查。

2.准确区分办案职权与办案职责

实践中,对办案职权与办案职责两个概念容易混淆,比如批准逮捕权是在刑事诉讼中依法对犯罪嫌疑人决定羁押的一项办案职权,在行使批准逮捕权的过程中,必然要通过讯问犯罪嫌疑人、询问证人等方式审核证据,并据此认定事实、适用法律,最终作出是否对犯罪嫌疑人予以羁押的决定。因此,有的检察院将讯问、询问、撰写法律文书等都作为赋予检察官的办案职权来规定。我们认为,区分办案职权与办案职责,关键把握好两者的本质,办案职权的本质是一种资格和权力,而办案职责则是检察官为行使检察职权必须完成的工作任务以及为完成这些工作任务需承担的相应责任。其本质是行使检察权的基本手段、途径和方式,反映其工作内容、工作标准及工作要求。例如,为行使批准逮捕权或公诉权,在审查逮捕或审查起诉过程中,检察官应当讯问犯罪嫌疑人、被告人,询问被害人、证人等诉讼参与人,获得批准后依法采取侦查手段、拟写审查报告、法律文书,出席法庭代表检察机关发表意见等。

3.防止办案职权的泛化趋向

改革试点过程中,有的检察院将本应由检察官承担的办案职责充当办案职权内容“重新”划归检察官的情况,使得办案职权与办案职责的具体内容混淆,导致检察官办案职权泛化,办案责任无限放大,办案决定权却无实质性下放,这与完善办案责任制的司法改革初衷不符。因此,当前迫切需要通过编制各级检察机关明确的检察官办案职权清单和检察官岗位职责说明书的方式,厘清办案职权与办案职责的关系,从而将以往“三级审批制”中的大部分办案决定权切实落实到主任检察官或检察官,使其在执法办案过程中能够独立地思考、判断和决定,真正做到办案与定案的有机统一。

三、明晰检察官办案职权授予与行使的关系

    构建权责明晰的检察权运行机制,“授权”是前提,也是关键。特别是权力来源的正当性,是办案责任制改革中需要关注和解决的重要基础性问题。检察官的办案职权是检察长授予的,还是法律直接赋予的,关系办案责任制改革的理论支撑问题。当前,对于检察官办案职权的来源主要有两种不同观点。一种是“赋权论”,认为检察官的办案决定权来自法律的直接赋予,而非检察长的授予。理由在于检察官法规定了检察官是依“法”行使国家检察权的检察人员,检察长和普通检察官的权力来源是相同的,都是来自于法律的授权,两者都是行使法定检察权的合法主体,都有权行使检察官法授予检察官的各项职权。只不过检察长除了行使普通检察官的职责外,还负有对整个机关工作的指挥、监督之责。[4]因此,检察官是当然的司法办案主体,其办案决定权是法律赋予的,检察改革是将“三级审批制”下收归到检察长手中的决定权重新还给检察官。另一种是“授权论”,认为虽然检察官法第2条确认,检察官包括检察员和助理检察员“是依法行使国家检察权的检察人员”,但诉讼法并未确认检察官在诉讼法上的独立地位,因此,在目前制度背景下推动改革,赋予检察官相对独立的地位和部分问题的决定,检察长授权性质大于制度性分权性质。[5]

1.检察官办案职权应坚持授予的基本定位

我们认为,现行法律框架下,检察官的办案职权来源于检察长的授权,而非法律的直接赋权。这是由检察权独立行使的内涵所决定的。首先,检察权被赋予检察机关整体。检察机关作为一个组织整体,集体对检察权的行使负责,是一种集体的整体性独立。如宪法第131条规定了人民检察院依照法律规定独立行使检察权,刑事诉讼法也将大多数职权授予检察院整体,赋予检察官个人的权力是极少、极有限的,如提出延期审理建议[6]等。其次,检察系统内上下级之间有明确的领导关系。宪法和检察院组织法的相关规定均明确了我国实行检察机关上级领导下级和检察长领导检察院工作的领导体制。坚持这一领导体制,不仅是检察机关行使国家追诉权和法律监督权的内在和必然要求,也是建立科学的检察官办案责任制的首要前提。[7]再次,在检察机关内部,检察长统一领导检察机关的工作,是检察机关各项职权的决定者和行使者。检察官在办案过程中虽然行使办案职权,但实际上是基于检察长授权的代行职权。可见,检察权的独立行使表现为两个方面:一方面是检察机关整体上独立行使,另一方面是在检察机关内部由检察长集中行使。因此,授予检察官办案职权,其本质是在检察机关内部对检察权进行的二次分配和细化。

2.职权授予应坚持总体遵循与适度突破的结合

我国宪法和检察院组织法规定了检察长负责制,检察权整体赋予检察机关,并由检察长作为检察机关的首长统一领导和行使。虽然检察官法第2条规定了检察官是依法行使国家检察权的检察人员,并且对检察官的外延也作了规定,包括检察长、副检察长、检委会委员、检察员、助理检察员。但是,这一规定更多地表明和强调了检察官行使检察权的法定资格,即只有检察官才有资格行使检察长授予的检察权,或者说检察长只能向检察官授权。而书记员、行政人员等没有检察官身份,即便经过检察长的授权,也不能行使检察权。法律规定检察办案的决定权在检察长,检察官并没有被法律直接赋予办案的独立地位,因此,检察长需要以授权方式将自己的部分办案决定权委托检察官行使。但在授权时必须把握好总体遵守与适度突破的结合。一方面,刑事诉讼法等法律明确规定由检察长、检委会行使的权力属于法定权,原则上应予保留,不能授予检察官。另一方面,对于刑事诉讼规则等司法解释规定的职权,则可以适度突破。如刑诉法规定批准、决定逮捕权必须由检察长行使,且重大案件的批准、决定逮捕应当提请检委会讨论决定。因此,批准、决定逮捕权需要经法律授权后才能由检察官行使。

    3.检察官办案职权行使应坚持权责对等统一的原则

基于检察官办案职权来源于检察长授权的认识,我们认为,检察官系根据检察长的授权,代理检察长行使相应的权力,对办案享有有限的决定权,权力边界就是检察长的授权范围,并且应当对检察长负责。根据权责对等统一原则,检察长既可将特定案件的办理职权授予检察官,也可不进行授权,或在授权后基于特定事项收回授权,抑或在授权后将办理特定案件的职权转移。同时,为防止检察官的办案决定权被随意、任意地干预和限制,应对检察长行使上级指令权、职务转移权和官员代换权予以合理规制。这也是普遍遵循检察一体与检察独立双重原则的大陆法系国家的通行做法,如在检察官制度的诞生地法国,检察官被称为“站着的法官”,在贯彻上命下从的检察体制下拥有诸多权限,具有相当程度的独立性,甚至拥有抗命权[8]。在日本,虽然检察官因为受“检察一体”原则的约束而始终处于受上级检察首长指挥、监督的地位,但“检察一体”原则始终是以检察官职务的独立性为前提的。上级检察首长并不会片面地强调下级服从,而主要是通过审查、劝告、承认等柔性方法行使内部指令权[9]。在具体个案的处理上,即使上级检察首长与下级检察官就案件处理结果存在分歧意见,且难以达成共识,上级检察首长一般也不会直接行使指导监督权,强行要求下级检察官改变自己的意见,而是会启动职务收取权或移转权,以此体现对检察官职务独立性的尊重。[10]

四、把握检察业务多样性与责任模式相对性的关系

突出检察官的办案主体地位,是办案责任制改革的核心。实践中,有观点主张,应当大量放权,彻底去行政化,让检察官独立决定案件、直接签发法律文书,不需要经过检察长。[11]突出检察官办案主体地位,能否与去行政化简单划等号?授予检察官独立决定案件的权力,是否要区分不同的检察职能,不同的办案岗位?这些问题都需要深入探讨研究,以真正把握好办案责任制的核心内容。

1.办案责任机制模式需要多样化创制

检察机关的办案组织形式和业务运行方式,是办案责任机制形成的基础。办案组织形式和业务运行方式的不同,将形成不同的办案责任机制模式。从检察权的属性来看,既有司法属性,又有行政属性,还有监督属性,因此权力属性是多元化的。从检察业务的类型来看,既有刑事检察,又有职务犯罪侦查,还有诉讼监督等其他法律监督,故检察业务也是多样化的。不同的检察业务,其运行方式必然也是有差异的。权力属性、检察业务类型和业务运行方式的不同,决定了办案责任机制不可能只有一种模式,需要分类创制。刑事检察具有较为明显的司法属性,而以往“三级审批”办案模式下,检察官办案没有独立性可言,通过办案责任制改革,授予检察官相应的办案决定权。因此,突出检察官办案主体地位,检察官在授权范围内独立决定案件,是根据刑事检察的权力属性和业务运行方式创制的一般模式。而职务犯罪侦查的团队协作特征显著,并且案件具有重大性、敏感性和复杂性,以行政审批方式开展工作有其必要性。还有诉讼监督等其他法律监督情况较为复杂,既有对轻微违法行为提出口头纠正,也有对错误裁决提出抗诉,还有对不规范司法行为提出检察建议,需要区分不同的情况来设定由检察官还是由检察官办案组作出决定,抑或是提交检察长或检委会决定。

2.不同层级检察院授权范围应有所区别

办案责任制模式的创制,除了与检察职能属性、业务运行方式有关外,还与检察机关的层级有关。如对于司法属性较为突出的刑事检察,检察官可独任承办比较简单的案件,而重大、疑难、复杂案件则必须由主任检察官办案组来承办。但是对于重大、疑难、复杂案件的界定,在不同层级的检察机关,其内涵是不同的。就不同层级的检察院办理的第一审刑事案件而言,在罪行严重程度、涉案金额大小、可能判处的刑罚档次等方面会存在显著的差异。如对于提起公诉的刑事案件,危害国家安全、恐怖活动案件和可能判处无期徒刑、死刑的案件均由地级市检察院或直辖市分院办理,全省性的重大案件一般应由省级院办理,而其他普通的刑事案件则由基层院办理。同时,根据我国检察机关的领导体制,上级检察院对下级检察院有对具体检察业务的监督指导职能,如省、地市级检察院或直辖市分院有职务犯罪“上提一级”审查逮捕、基层法院一审裁判文书同步审查、不捕案件复核、不起诉案件审批等司法管辖职能。因此,应当根据不同层级检察机关办理案件的特点及各自的职能要求,合理确定授权范围,如可将简易程序或速裁程序的普通刑事案件授权基层院检察官独任审查起诉、提起公诉;将可能判处无期徒刑以下普通刑事案件的公诉权授予分院检察官;明确职务犯罪案件一般由检察官办案组承办等。

3.重点构建当前检察机关办案责任机制的四种主要模式

做到谁办案谁负责、谁决定谁负责,是完善司法责任制的目标之一。根据当前的改革实践,检察办案组织形式为独任检察官和检察官办案组两种。一般情况下,检察官办案组应相对固定,主任检察官为办案组的负责人,独任检察官应编入检察官办案组。而检察业务的类别主要分为刑事检察、职务犯罪侦查、诉讼监督、业务管理等四种。根据办案组织形式、检察业务类别的不同,办案责任机制模式大致有以下情况:一是刑事检察的司法属性较为明显,可实行独任检察官和检察官办案组;二是职务犯罪侦查以团队协作办案为主要方式,需要集中统一指挥,宜以检察官办案组的形式开展工作;三是诉讼监督情况较多,也可实行独任检察官和检察官办案组;四是业务管理综合性较强,应有必要的内部审批程序,也宜实行检察官办案组。独任检察官对所承办案件作出处理决定并承担责任;主任检察官作为所在检察官办案组的负责人,在职权范围内对办案组承办的案件作出处理决定或提出处理意见,并对决定事项承担责任,办案组内的其他检察官对自己的行为承担责任。

    五、界定办案主体之间权力与责任的边界关系

    合理界定各级检察机关及其内部各办案主体之间的权力和责任边界,是办案责任制改革的重点和难点之一。我们需要根据业务类别制定不同层级的检察机关、同一检察机关内部的权力清单,重新界定办案部门负责人在司法办案中的职能地位,还要明确办案责任的认定标准和相应的惩戒方式,使司法责任真正落实到“人”。

   1.检察长、检委会办案职权应体现检察一体原则和司法规律

划定检察长、检委会的办案职权时,必须坚持检察长统一领导检察工作的基本原则。首先,要坚持检察长、检委会对办案决策把关的职权。检察长是检察机关内部行使检察权的最高领导,检委会是一级检察机关内部最高办案决策机构,检察长与检委会应当行使与其“最高”级别的身份相符合的特别重要或性质特殊的权力,包括具有诉讼终结性的权力、重大案件的批捕起诉决定权、职务犯罪侦查启动、终止,以及对直接涉及人身、财产的重大侦查措施、重大诉讼监督权,具体可以细化确定必须由检察长、检委会决定的案件类型和范围,同时还必须明确规定检察长提交检委会决定案件的条件和情形。其次,要加大检察长、副检察长直接办案的力度。检察长、副检察长在司法一线直接办案,既是履行法定职责的必然要求,也是司法活动亲历性要求的重要体现。要明确不同层级检察长、副检察长直接办案的方式、类型、数量等。在办案组织形式上,可以采用配备辅助人员临时组成检察官办案组,但不宜采用加入其他检察官办案组的方式,以确保检察长或副检察长能够直接办理案件。在案件类型上,可以把重点放在疑难复杂有重大社会影响的刑检案件,还可以通过检察长、副检察长出庭支持公诉,发挥检察长、副检察长直接办案的示范、引领作用。再次,要加强检察长、检委会对检察办案的监督作用。检察长、副检察长有权对独任检察官、检察官办案组承办的案件进行审核,不同意检察官处理意见的,可以提请检委会讨论决定,也可以作出改变的指令或决定。对于以人民检察院名义制发的法律文书,应该由检察长、副检察长签发。

    2.重新定位办案部门负责人的职能性质和权限

实行检察官办案责任制后,办案部门负责人不再对检察官所办案件进行审批,职权性质从办案决定向司法管理、监督制约转变。当前,应更加突出办案部门负责人对本部门其他主任检察官办案的监督管理作用,重点强化对案件调配、对外协调、业务指导、监督管理职权。一是调配办案组织。对于上级交办或督办的案件,可以指定检察官办案组承办,同时可根据各个检察官办案组办理案件的进度调整办案量。二是召集主任检察官联席会议。对于主任检察官授权范围内的案件,经办案组集体讨论仍存在重大分歧的,可以组织召开主任检察官联席会议,为办理案件提供有益参考。三是协助检察长指导督办重大疑难复杂案件。对主任检察官办理授权范围内的重大、疑难、复杂或者社会关注度高的案件,可以调阅案卷材料,了解办案进度和相关处理情况,必要时可以听取主任检察官对案件进展的专项汇报。四是审核主任检察官所办案件的处理决定文书。借鉴台湾地区设置的协助检察长处理有关事务的“襄阅”制度,主任检察官对授权范围内案件作出处理决定后,在尚未正式流转至下一诉讼环节前,可对案件相关文书进行备查并提出意见,主任检察官不接受的,可提请检察长决定,但备查不影响案件进入下一办案环节。

3.构建公平合理的司法责任认定、追究机制

    完善检察官办案责任制,应体现“谁办案谁负责、谁决定谁负责”,实现权力与责任的统一。一要确定划分办案责任的基本做法。我们认为,一般可以按下列情形划分:(1)主任检察官在授权范围内对其办案组的案件承担全部责任,组内承办检察官对案件事实和证据负责。(2)主任检察官对授权范围内个别重大疑难复杂案件,认为需要请示检察长、检委会决定的,应对事实和证据负责,并提出明确的处理意见,检察长或检委会同意其处理意见的,主任检察官承担主要责任,检察长或检委会承担次要责任。检察长或检委会改变其处理意见的,对改变的部分不承担责任,但因事实和证据认定错误导致改变的,仍由其承担全部责任。(3)主任检察官对授权范围外的案件,应对事实和证据负责,并提出明确的处理意见,部门主要负责人审核同意的,与主任检察官共同承担责任。部门主要负责人审核提出不同意见,且被检察长或检委会采纳的,部门主要负责人与检察长或检委会共同承担责任。(4)检委会作出的决定被认定是错误的,应由提出或同意错误决定的多数委员承担相应责任。明确司法责任认定标准和职务豁免原则。追究检察人员司法责任要遵循主观过错与客观行为相一致的原则。对检察官主观上没有故意或重大过失,且符合以下情形的,不应追究责任:(1)因案件事实、证据发生变化,导致错误发生的;(2)因法律、司法解释发生变化,导致错误发生的;(3)因法律规定的模糊性而引发对法律适用的认识分歧,导致不起诉、判决无罪等发生的。正确把握执法过错与办案质量问题的关系。三要细化司法责任的种类及相应的惩戒方式。注意将故意徇私枉法、重大过失导致错案与一般瑕疵区分开来,对不同原因造成的案件质量问题及程序违法行为,应采取不同的惩戒方式。(1)故意滥用职权、徇私枉法、严重违反法定程序,直接导致案件实体错误结果以及其他严重后果发生,或者造成恶劣影响,构成违纪的,应依照检察纪律规定给予纪律处分;构成犯罪的,应依法追究刑事责任。(2)重大过失认定事实证据、适用法律错误或者违反法定程序,直接导致案件实体错误结果以及其他严重后果发生的,应依照检察纪律规定给予纪律处分;没有造成实际后果的,应根据行为性质和情节轻重,给予组织处理、批评教育等。(3)责任心不强等一般过失不履行、怠于履行职责,或因能力不够等原因不正确履行职责,导致发生案件质量问题,或者因执法不规范不文明,受到当事人投诉的,应在绩效考核、晋级晋职中予以体现;对能力显著不适应主任检察官的,应予调整岗位,退出检察官序列。

 



* 项谷,上海市人民检察院第一分院研究室主任,全国检察业务专家。张菁,上海市人民检察院第一分院研究室检察官,全国检察理论研究人才。

[1] 所谓“三级审批制”,即指根据《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第四条规定,人民检察院办理刑事案件,由检察人员承办,办案部门负责人审核,检察长或者检察委员会决定。

[2] 《最高人民检察院关于检察权运行机制改革的实施意见(征求意见稿)》中规定,初查、立案、侦查和侦查终结决定等事项,由检察官(主任检察官)办案组负责人或者由独任检察官提出意见经职务犯罪侦查部门负责人审核后报分管检察长直至检察长决定。

[3] 参见龙宗智:《主诉检察官的权力界定及其活动原则——三论主诉检察官办案责任制》,载《人民检察》2000年第3期。

[4] 万毅:《检察改革“三忌”》,载《政法论坛》2015年第1

[5] 参见龙宗智:《检察官办案责任制相关问题的研究》,载《中国法学》2015年第1期。笔者注:制度性分权指确认检察长作为检察首长的决定权和检察业务管理权的同时,确认每个检察官都是检察权的载体,在检察权行使上具有相对独立性。

[6] 刑诉法第198条规定,“在法庭审判过程中,遇有下列情形之一,影响审判进行的,可以延期审理:(二)检察人员发现提起公诉的案件需要补充侦查,提出建议的……”

[7] 参见陈国庆:《检察官办案责任制改革的原则与构想》,载《人民检察》2013年第22期。

[8] 法国刑事诉讼法典规定,检察官享有独立的追诉与不追诉犯罪的权力,在没有上级命令的情况下,或违背上级命令仍可以进行追诉犯罪,这种追诉是合法和有效的。

[9] 根据日本《检察厅法》第7条至第13条规定,内部指令权包括指挥监督权以及职务收取权、移转权。

[10] 参见万毅:《对日本检察官“半独立”地位不要误读》,载《检察日报》201569

[11] 笔者注:曹建明检察长在201577大检察官研讨班上的讲话中指出,实践中有的同志主张大量放权,而且有的基层院已经彻底去行政化了,检察官独立决定、直接签发法律文书,不需要经过检察长。详见201578《检察日报》。

 
 
 
 
 
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