理论撷英
 
检察执法活动公开的运行与展望
 
日期:2016年04月07日    作者:上海市人民检察院第二分院课题组
  

检察执法活动公开的运行与展望

基于上海实践考察的初步分析

上海市人民检察院第二分院课题组*

 

内容摘要:在最高人民检察院的统一推动之下,检察执法活动中的信息公开和过程公开探索均较以往有了很大突破。检察执法活动公开促进了检察权力运行的民主与透明,隐藏其后更为重要的正面效果是办案规范性提高、执法效果提升和检察功能延伸。目前的检察执法活动公开也面临着执法理念偏差、能力素养不匹配、理论定位模糊、配套机制不完善等需破解的难题。未来应通过重塑公开理念、丰富检察信息公开网、建立信息公开不当救济机制、正确把握公开审查条件、合理界定民众参与边界和设定公开运行程序等不断完善检察执法活动公开。

关键词:检察执法 检务公开 检察信息 公开审查

 

检察执法活动公开是指检察机关依照法律和有关规定,将检察执法活动过程以及有关案件信息向社会公众和诉讼参与人公开的工作制度。深化检务公开是对党的十八大以来全面推进依法治国、推进法治中国建设要求的回应,是业已确定的深化司法体制改革的重要内容之一。以型塑司法公信力和强化司法公正为目标,最高人民检察院(以下简称高检院)确立新时期深化检务公开的核心内容和探索重点为检察执法活动公开。[1]

检察执法活动公开为重点的深化检务公开的实践探索具有多面性,模态不一。作为一种正在型塑的进行时实践,检察执法活动公开的地方探索和高检院的规范总结交错展开,实践的整体面目呈现出变动不居。由此,下文的实践考察亦呈现出现时与历史的交互性,总体素材是2013年以来上海检察机关的相关探索。考察采用点面结合,既有调研的个别检察院之实践呈现,也有上海检察整体的实践总结,并在此基础上辅之以媒体报道的其他省市探索和高检院的统一规范。立基于实证资料,文章还将对检察执法活动公开实践的效果与问题予以揭示,并尝试就其相关机制的完善予以建言。

一、检察执法活动公开的分类考察

(一)案件程序信息公开

案件程序信息公开即检察案件办理所处阶段和状态的相关信息公开,具体指案由、受理时间、办案期限、办案部门、办案进度、强制措施等信息的可查询与告知。继2013年在全国率先开通三级检察院律师阅卷网上预约服务后,上海检察机关又于20142月推出了案件程序信息查询与推送服务,并配套制发了《上海检察门户网站诉讼流程信息查询系统使用管理规定》。此项服务满足了律师辩护人、诉讼代理人及时查询案件诉讼状态的需求,其只需递交申请,经审核(原则上在接受申请一个工作日内完成)即可与受委托的案件绑定,主动在线查询或自动短信接收案件受理审查逮捕日期、受理审查起诉日期、提起公诉日期等案件程序信息。上海检察机关运行的“律师接待综合管理系统”和“案件管理系统”实现了对接,已阅卷律师信息和案件程序信息可以自动转化,这意味着不需要再次递交申请,已阅卷律师即可享受案件程序信息推送。上海部分基层检察院还在此基础上进行了服务拓展,如检察官方微信开通案件程序信息查询功能,接受查询申请;案件管理部门检察官手机24小时绑定网上预约平台,随时受理,及时回复。[2]案件程序信息查询是检务公开步入“实时”与“交互”时代的标志之一。此项服务在上海开通短短两个月间,即已为全市己阅卷律师绑定案件2370件,推送诉讼程序信息2819条。[3]

  不过,以上海为代表的案件程序信息公开早期实践,现在观之仍有局限:一是程序信息公开仅限于犯罪嫌疑人已被采取刑事拘留强制措施的刑事案件;二是信息公开查询主体仅限于受委托的律师。[4]在各地实践的基础上,高检院201410月施行的《人民检察院案件信息公开工作规定(试行)》及《人民检察院案件信息网上公开操作规范(试行)》对此予以了拓展:1.信息查询范围除检察机关办理的职务犯罪侦查、审查逮捕、一审公诉、二审抗诉、刑事申诉案件外,还包括刑事赔偿案件、刑事赔偿复议案件、行政赔偿监督案件、民事诉讼监督案件、行政诉讼监督案件等共计14种案件;2.查询主体不要求必须是受委托的律师,案件当事人及其法定代理人、近亲属、辩护人、诉讼代理人均可。尤为引人关注的是,各地检察案件程序信息公开注重因地制宜,有诸多个性化的实践。如四川省检察机关将检务公开信息技术和平台运用于乡镇检察室,在乡镇基层实现案件进度查询的同时,将其与举报、接访、调解、法律咨询工作相结合,满足了上网不便的乡镇群众需求。[5]

(二)案件审查过程公开

案件审查过程公开,即检察案件办理中引进对席听证程序,构建“三角形”结构居中审查以取代传统的书面审查。检察案件公开审查发端于本世纪初,高检院于2000年和2001年相继下发了《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定(试行)》(以下简称《刑事申诉公开审查规定(试行)》)和《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则(试行)》(以下简称《不起诉公开审查规则》)。上述规范将公开审查作为案件办理的可选择方式,具有倡导性而非强制性。其后几年,随着检察办案方式适度司法化理论的兴起,上海等地检察机关进行了以司法办案场所建设为表征的检察司法化改革,案件办理审查公开由零星自觉实践变为有意识地逐步推广。参照上海检察实践,案件公开审查具有如下特质:

首先,案件公开审查涉及多个检察办案环节。既有的检察实践中,已包含逮捕听证审查、不诉听证审查、羁押必要性听证审查、刑事申诉听证审查、民事申诉听证审查、强制医疗程序适用听证审查。尚未有实践个案,但准备探索的还包括在案件事实、适用法律方面存在较大争议或有较大社会影响的暂缓起诉听证审查和自侦案件拟作不立案、撤案处理的听证审查。[6]统计显示,深化检务公开试点一年以来(截至20141125),上海全市检察机关组织公开审查不起诉案件30件、审查逮捕案件38件、刑事申诉案件8件、羁押必要性审查21次、民事诉讼监督案件188件。[7]

其次,案件公开审查具有繁简不一的多种形式。完整的公开审查为听证审查,即检察机关在与案件处理具有利害关系的双方或多方共同参与下完成审查。除此以外,公开示证、公开论证、公开答复(宣告)是公开听证之一环,也被视为简略的公开审查。[8]其中,公开示证为检察机关向与案件处理具有利害关系的双方或多方展示案件相关证据,消除其疑虑;公开论证,即在适用法律有争议的案件中,就法律适用进行公开论辩,解决相关争议;公开答复(宣告),即在检察决定作出后,召集相关当事人公开宣布其结果,并做好相应的解释和教育工作。

再次,案件公开审查注重规范总结和指引。横向总结和指引表现为各检察院于实践早期自行制定的公开审查规范。如《闵行区人民检察院关于规范听证工作的规定(试行)》、《静安区人民检察院刑事案件公开审查工作规则(试行)》等。上述早期规范探索尽管有待完善,却显现出不着眼于一时而是力图建立长效机制的努力,并为后续更高层面的统一规范出台奠定了基础。纵向总结和指引表现为省级检察机关业务条线制定的公开审查规范。如上海市人民检察院公诉一处制定的《不起诉案件听证审查、不起诉决定公开宣布工作规则(试行)》(以下简称《上海不起诉听证审查规则》)、侦监处制定的上海检察机关侦查监督部门逮捕公开审查工作实施办法(试行)》(以下简称《上海逮捕公开审查办法》)、监所处制定的《上海检察机关关于羁押必要性公开审查的工作规则(试行)》(以下简称《上海羁押必要性公开审查规则》)。此类规范均为2014年下半年以来才陆续颁行,吸收了各实践检察院前期的规范成果,并对其有所修正。省级检察院的条线规范使下级检察院公开审查由自觉实践转变为统一规范实践。

最后,案件公开审查运行模式各不相同。上海各检察院探索公开审查,其形成的运行模式大相径庭。主要代表性差异集中在以下三个方面:(1)听证人员条件设定不一。有要求听证人员之中必须有承办人;也有要求听证人应为承办人以外的主任检察官或检委会委员;另要求听证人员之中必须有一定数量的社会代表。2.审查公开程度不一。公开程度最大的仿照庭审,允许社会公众旁听;公开范围居中的为邀请人民监督员、特约检察员、廉政监督员等社会代表参与;公开范围最小的听证仅局限为案件当事人、辩护人、诉讼代理人参与。3.听证审查程序不一。如有些允许在主持人许可下就争议问题进行辩论;有些则要求只能表明各自观点,杜绝辩论。有些当场公布听证人员评议结果,有些则为相关决定作出后另行公布。凡此种种,不一而足。在后期市检察院条线制定的公开审查规范中,相关做法得到了一定程度的统一,但不同条线之间仍存在差异。[9]究其实质,案件公开审查运行模式各不相同折射了对其目标设定、功能定位的各自差异性理解。

(三)案件办理结果公开

案件办理结果公开,即承载案件办理终结信息的检察文书社会公开和典型重大案件信息的主动发布。相比较于以往案件办理结果只对特定当事人公开,案件办理结果的社会公开是检察机关积极回应社会关切,自觉接受外部监督的重要途径,其实践图景呈现出“飞跃性”变化。案件办理结果公开实践可以划分为两阶段,2014年初各检察院的有限试水,各自操作到下半年101日“人民检察院案件信息公开网”在全国内地31个省、自治区、直辖市开通,统一运行,案件办理结果公开实现了由分散到集中,由差异到统一。[10]

案件办理结果公开的两阶段在上海检察实践中有较为明显的体现。201428,上海金山区人民检察院门户网站公开了朱某某不起诉决定书,这是2014年上海检察机关探索终结性法律文书公开工作以来,上网公开的第一份法律文书。[11] 3月上海奉贤区检察院门户网站上公开了上海第一份不支持监督申请法律文书。[12]此一阶段检察文书公开均在各自检察门户网站上公开,公开样本有限,并非全部公开。与此同时,公开范围不一,有检察院只选取不起诉、不抗诉等检察终结性文书公开;有检察院则只公开法院已做生效判决的检察诉讼文书。下半年,“人民检察院案件信息公开网”试运行,上海嘉定区检察院在其上公布首批法律文书,该院成为上海市首家通过该平台实现法律文书公开上网的检察机关。[13]检察文书公开的新阶段以101《人民检察院案件信息公开工作规定(试行)》实施和“人民检察院案件信息公开网”运行为表征。此阶段检察文书公开范围得到统一:人民检察院作出撤销案件、不批准逮捕决定的法律文书,可以通过在本院设立电子触摸显示屏等方式提供查阅。在案件信息公开系统发布的包括法院判决、裁定已生效的刑事案件起诉书、抗诉书;不起诉决定书;刑事申诉复查决定书以及高检院认为应当在该系统发布的其他法律文书。公开的检察文书应当屏蔽的内容、公开的时间、审批流程等细节亦得到了统一。全面使用人民检察院案件信息公开系统以来(截至20141125),上海检察机关共公布法律文书74份,此前,各试点院通过检务公开网站发布起诉书等法律文书477份。[14]

重要典型案件公开发布实践与检察文书公开同步推进。《人民检察院案件信息公开工作规定(试行)》同样对重要案件信息发布内容、发布流程、发布方式予以了统一规范,且各检察院发布的信息自动集合至“人民检察院信息公开网”。上海2014年上半年即对事关群众切身利益、社会舆论关注及有社会警示作用的5种案件类型公开发布作出规定,并分类设定发布形式,如作案手法新型、典型,需群众提高防范意识的刑事案件等通过官网、微博、微信、新闻发布会等形式对外发布。除此以外,上海检察机关还相继出台完善了《上海检察机关新闻发布管理规定(试行)》、《关于贯彻<最高人民检察院职务犯罪大要案信息发布暂行办法>的实施细则》等规范,进一步统一案件信息发布工作。据统计,上海全年(截至20141125)共发布上海光明食品(集团)有限公司原董事长王宗南、上海市卫生和计划生育委员会原副主任黄峰平等职务犯罪大要案查办情况80余次,受到社会各界高度关注。[15]

二、基于个案与数据的实践效果评价

深化检务公开中检察办案社会性因素的引入犹如化学反应,缓慢但深刻地影响了检察执法活动本身。直观而言,检察权力运行的民主与透明是实践改革最为明显的变化,但就深层次而言,办案规范性和执法效果提升、检察功能延伸是隐藏其后更为重要的正面效果。

(一)公开“倒逼”机制:办案规范性提高

检察案件信息和执法过程公开将检察权运行的各个环节呈现于社会公众视野之下。公开之下的社会监督构成一种潜在压力,促使检察权更为规范的运行。以实践来看,公开“倒逼”机制的内在机理显现于以下两个方面:

一是公开后的外部审阅与挑剔促使检察权运行自省完善。案件程序信息的可查询与告知,使得当事人、辩护人、诉讼代理人等有机会第一时间知晓案件状态。重要、典型案件信息的主动发布,则将案件知晓人群扩大至不特定社会公众。信息公开后,外界对案件办理结果具有本能的期待,并借由媒体关注、利害关系人直接询问、意见表达等传递至检察办案人员。案件公开审查将原本隐秘的检察决策过程展现于外部,外界的审视评论则更为直接。易言之,公开意味着不可避免地被检验,小瑕疵也有可能因为外界的关注而放大,诸多种种,无不构成对检察办案规范性之约束。公开的外界效应,在改革之初确有不适应之感。应对公开所带来的挑战,提高办案质量成为唯一途径。自此,检察权的自省完善逻辑地与深化检务公开互动呼应。

调研发现,检察文书公开改革前,各基层检察院进行了多轮文书质量评查,检委会专职委员文书把关成为制度性做法。此非上海独有,媒体报道的广东省人民检察院亦在全省开展优秀法律文书说理评比,参评的435份文书包括6大类12种,涵盖了公诉、侦监、反贪、反渎、民行、申诉等部门。各部门通过活动总结在文书说理方面存在的问题,并提出相应措施。[16]文书公开导致同案比较成为可能,着眼规范检察自由裁量权以实现同案同处理,上海奉贤区人民检察院对故意伤害、盗窃、虚开增值税专用发票、寻衅滋事等9类常见犯罪,按照犯罪金额、自首、立功等情形,分别细化批捕和相对不诉标准。服务公开审查规范,上海市人民检察院制定的听证审查工作规则,尝试对参与听证的通知书、邀请函以及听证主持提纲提供统一模板。部分深化检务公开试点院,甚至将检察文明用语、职业形象等也上升为规范约束。与执法活动公开相配套,上海同步推进了执法办案社会评价。[17]奉贤区人民检察院等试点单位制定对执法办案重点关键环节分别设计并发放《被讯问人意见表》、《被询问人意见表》、《参与听证人员意见表》、《诉讼代理人意见表》,由当事人、辩护人或诉讼代理人、来访人、第三方社会人士等在每次的讯(询)问、接待、听证结束后,对办案人员执法行为作风提出意见,作出评价,考评结果记入检察人员执法(工作)档案。今年3月以来,该院已收到各类意见表180,无不良意见反映。

二是执法公开有助检察权获得独立公正行使的外部空间。权力运行规律和过往经验表明,外部强势权力介入易扭曲检察权运行。目前,正在进行的检察机关人、财、物省级统筹改革,即是出于保障检察权独立公正行使之考量。事实上,任何一种权力都不是在真空中运行,与外界其他权力交涉互动是一种必然。检察执法活动公开,外界监督既可以防止检察自身作为不当,也可以社会力量对抗其他强势权力之于检察权的不当影响。隐秘的权力运行之下,外界干预不易被发现,且责任弥散,追究不易。检察执法信息与过程公开可以加大违法干预之风险,一定程度上阻却外部权力对检察权的挤压。故从深层次而言,检察执法活动公开在悄然净化办案环境,并最终助益于检察执法规范。调研访谈中部分一线检察官对此种变化的感受尤为深刻。

(二)过程“展示”效应:结果认同度提升

检察执法公开,其本质是执法过程最大程度地向外界展示,以实现权力透明运行。案件信息公开可看作执法过程的静态展示,案件公开审查则是该过程的动态展示。过程展示可提升处置认同度,此效应在检察执法公开中表现明显。

案件信息公开有助检察公信力型塑。对当事人而言,案件进程信息的随时掌控,增强了其诉讼参与感,更易从内心生成对检察决定的服从和支持;对社会公众而言,重大案件信息发布破除了检察执法神秘,阻断了胡乱臆断猜测的生成空间,有助奠定民众尊崇检察权威的心理基础。中央电视台财经频道总监郭振玺、制片人田立武被检察机关带走后,一时间各种消息在网上蔓延,其中不乏胡编乱造的假新闻。第二天晚上9点,高检院新浪官方微博发布检察机关对郭振玺、田立武立案侦查的消息,谣言很快得以平息。该条检察微博短时间内有500余万的阅读人次,民众对检察权威信息发布之期待可见一斑。[18]截至7月底,高检院官微共发布了17件由最高检立案侦查的大要案信息,30余件由地方检察机关立案侦查、审查起诉、提起公诉的案件信息。[19]系列重大案件信息披露后,社会效应顿现。最高检“两微一端”(微信、微博、新闻客户端)粉丝、听众和订阅总数在今年7月达到1004万。主流媒体则以披露案情不再遮遮掩掩予以解读,并被认为开启了“反腐”新模式。[20]

案件公开审查的“程序参与”有助消解当事人的不满情绪。传统检察办案模式下,被害人、申诉人等当事人的意见表达更多借助于书面形式,更遑论与利害相对方共同对席陈述。不起诉、刑事和民事申诉复查等检察决定主要基于卷宗审查,这种审查并非没有考虑当事人意见,但后者因为隐形于审查之后其对此缺乏感知。程序参与,即当面对席陈述意见被认为是正当程序的重要部分。但这一理论更多的为法庭审判所吸收,检察办案中提及运用不多。美国法学家D.M.贝勒斯认为,保障当事人的程序参与权利不仅有助于裁判方解决争执与纠纷,还能使其容易接受与服从裁判,吸收不满情绪。因为他们会感觉在程序中已经得到公正对待,其意见也得到了同样的尊重,之所以失败,是自己努力程度不够或者技不如人。[21]调研之中,控告申诉部门的检察官对此有更多的相同感受。闵行区人民检察院20137月办理的冯某不服不批准逮捕决定申诉案,是2012年《刑事诉讼法》实施以来上海首次以听证会形式对不服检察机关处理决定申诉进行公开审查。听证会上,申诉人陈述了其申诉理由和依据,检察承办人出示了案发现场监控录像及复查阶段补充的相关证据,阐明了不对被申诉人批准逮捕的事实及法律依据。虽然听证会最终宣布维持不予批准逮捕决定,但申诉人出人预料地当场表示:“听证会解答了我心中的疑惑,我会尊重检察机关作出的决定。”[22]事实上,部分申诉案件当事人表面上执拗于案件结果,实际上更看重案件处理中的“重视”和“受尊重”。案件公开审查正是提供了让其当面倾诉、表达意见的平台,程序参与消解了其不满,即便处理结果不如预期,但也变得可以接受。

案件公开审查更利理性协商化解各方矛盾。在专门的司法办案场所进行的检察案件公开审查,借助空间、仪式等具体情境的构建,会潜移默化地影响当事人的心理及行为。多位主持过公开听审的检察官均反映,案件公开听审之中,当事人的情绪不易激动,胡说乱说的比较少。个中缘由,可能正是公开审查具体情境所形成的“气场”无形之中施加了正向规范与约束。案件公开审查还具有一种巧妙的转化机制,参与各方基于陈述与辩论的相互说服,取代了检察官的单方说服。“有些没办法写入检察文书或者在其中无法更多阐释的细节,可以通过参与方传递给另一方。”一位检察官这样解释为什么公开审查可以提高当事人对结果的认同度。调研的浦东新区人民检察院20135月至20147月间,有11个不起诉案件在听证审查中达成刑事和解。

(三)公开“衍生”效果:检察教育性凸显

作为法律监督者,检察机关通过追诉犯罪和纠正法律适用中的违法行为,最终服务于国家法律的统一正确实施。检察机关监督法律实施,从另一个角度上而言即是要促进法的规范作用最大化。教育是法的规范作用之一,借助案件信息和执法过程公开,检察办案的教育作用较以往更加凸显。

检察重大、典型案件发布拓展了教育广度。案件发布以往只是作为检察宣传的延伸工作,具有选择性。检察执法之教育性更多地体现为规治犯罪行为,以惩戒影响其日后的行为选择。刑事案件办理对社会公众之教育性则更多地借由审判公开予以实施。通过《最高人民检察院职务犯罪大要案信息发布暂行办法》等一系列规范,检察案件信息发布成为了指向明确的常规工作,检察案件办理之教育对象不再局限为当事人,在媒介的传播之下已扩展至普通民众。调研表明,以信息发布实现检察办案之教育功能已成为有意识的自觉实践。如上海将作案手法新型、典型,需群众提高防范意识的检察刑事案件编辑为一类信息发布。以深化检务公开为契机,案件信息发布亦突破了以往单向传播、一案一公开等传统形式,强化互动、内容多样、形式有趣成为了新时代特征。如上海一基层检察院结合阶段性工作重点,在检察官方微博上推出“廉政公益广告展”、“庭审微直播”等即时性特色“微专题”;与东方网合作开展检察官“微访谈”,多名检察官在微博上结合自身办案,围绕“打击毒品犯罪,加强禁毒宣传”主题与网友互动交流,引导大家珍爱生命、远离毒品,微访谈期间在线3.2万人,流量达到56.3万。[23]

案件公开审查中的“检察庭”拓展了教育深度。公开听证审查、公开宣告等检察办案新模式,既满足了人民群众知情权、监督权等宪法性权利,也借由类似法庭的“检察庭”拓展了检察教育功能。公开听证、公开宣告,在特定的空间下集合了案件当事人、旁听的普通社会民众,案情查明、决定宣布之过程也是参与者接受法律精神洗礼的过程。传统的书面审查并没有受众在场,检察执法无法凸现其教育性。检察执法之教育不仅仅是法律知识的传播,更多的是对法律文化与法律精神的宣扬。实践中的检察公开审查,通过特定环节的设置、过程的仪式性等,成为检察执法教育的最佳载体。上海部分基层检察院尝试将听证审查及宣告场地放在街道、社区、学校等公众场所,便利民众参与以实现对社会的最大辐射;长宁区人民检察院着眼强化不起诉公开宣告的仪式性、说理性和教育性,制定《关于不起诉决定公开宣布程序规定的实施细则》,对不起诉宣告的参与人员、场所布置等进行明确规定,特设“检察官寄语”环节,专门对不起诉人训诫教育;个别基层检察院在不起诉公开听证中安排亲情会见,用家庭的温暖唤醒犯罪嫌疑人内心良知,这同样是融情于法的教育。相比较于传统办案模式,公开审查具有实现检察教育的平台,各地的创造性实践也确实凸显了这一优势,检察办案社会责任的实现,是格外值得珍视的改革成果。

三、检察执法活动公开的实践问题剖析

(一)理念偏差致信息公开滞后于已有规范

在高检院的推动之下,检察执法活动公开总体上相较于以往呈现飞跃式变化其中尤以信息公开为甚。伴随《人民检察院案件信息公开工作规定(试行)》、《最高人民检察院职务犯罪大要案信息发布暂行办法》的颁行,辅之以《人民检察院案件信息网上公开操作规范(试行)》、《重要案件信息发布工作规则(试行)》、《公开法律文书内容技术处理操作细则》、《公开法律文书的版式标准和技术处理工作规则(试行)》为实施配套,检察案件信息公开进入了统一实施阶段。

相比较于规范的整齐划一,实践中折射的检察信息公开理念并未完全与之匹配。一是检察信息公开心态略显消极。案件信息公开并非基本工作,而是“额外工作”,是“锦上添花”而非紧迫任务,诸如此类的心态影响了案件信息公开之推进。二是检察信息公开谨小慎微。检察实践对文书公开的焦虑与担忧并未完全消除。诉判不一的起诉书需要公开吗?会不会导致涉检申诉、信访增加?检察机关会不会背负更大的抗诉压力?文书公开以后,相同情节、处置各异(如不起诉)怎么办?会不会被相互比较而引发涉检舆情?三是检察信息公开推进不一。以人民检察院信息公开网运行观之,省级以下检察法律文书公开则显现出巨大差异:多则达数百份,少则寥寥数份,个别单位一份都没有。各地、各级检察院在信息公开人员配备、软件及硬件支持到位程度亦呈现出较大差异。检察理念滞后于已有规范,使得制度预设并未完全实现。

理念偏差致制度预设的文书公开范围倾向限缩裁量。《人民检察院案件信息网上公开工作操作规范》对不予公开的法律文书确实设有开放性条款,“可能会严重影响诉讼进程,引发恶意炒作或重大舆情风险的敏感案件等不宜在网上查询的法律文书”不公开。理论上,若以稳妥考虑,上述带有疑虑的类似文书都可以假借此条不予公开,且表面上仍未突破现有的公开规范。“以公开为原则,不公开为例外”具有逻辑地演变为“以不公开为原则,公开为例外”的制度空间,此在实践中已有所表现。如高检院虽将“人民法院所做判决、裁定已生效的刑事案件起诉书、抗诉书”列为公开的文书范围,但实践中争论并未完全平息,主张不公开的即援引上述高检院的例外条款。

理念偏差导致制度预设的文书公开程序并未完全遵循。《人民检察院案件信息网上公开操作规范》规定,案件程序信息和文书由统一业务应用系统基于案件类型自动标示为“公开”或“不公开”。案件承办人需要更改标示的,需履行审批手续。依据此种操作,除少数危害国家安全、未成年人犯罪等案件类型不予公开外,其他案件原则上都应公开。不过,实践中,有检察院在执行时将其颠倒过来,凡是承办人认为需公开的都必须经过审批。选择不公开即不需报批的制度之下,不公开成为原则,显然与高检院的制度设计相背离。

(二)能力素养不匹配制约检察执法活动公开

    检察执法活动公开需有相适应的能力素养为保障。从现有实践来看,检察能力素养与执法活动公开要求仍存在不匹配之处,这一定程度上制约了检察执法活动公开向纵深发展。

文书制作能力欠缺影响文书规格质量。文书质量与文书公开存在表里关系,两者需协调统一共同推进。随机检索人民检察院信息公开网已公布的检察文书,质量的参差不齐已有所显现。个别检察文书存在漏打标点符号、语句杂糅等瑕疵;部分检察文书仅简单罗列证据种类,无证据分析,说理性欠缺。调研发现,检察文书质量仍需打磨是带有共性的实践问题,其成因复杂。一位基层院的案管部门负责人就在调研中带有预见性地分析:“(我院)公诉科现在的办案主力都在35岁以下,特别是有些公诉人只有2年左右的办案经历,加之案多人少的高负荷工作压力,检察文书确实不乏质量不佳者,公开之后有可能(社会)评价不高。”

文书公开转化技术运用不足影响文书规范发布。公开发布的检察文书都经过了相应的技术转化,高检院就敏感信息屏蔽、信息替代规范等统一做出了要求。但就现有公开的检察文书来看,遵循程度不一。如有的检察院将敏感信息直接抹黑而非按要求用“**”替代;非特殊缘由仍对检察办案人员匿名处理;敏感信息替代操作过度依赖专门软件自动屏蔽,人工审核不严,如某起诉书对明显为累犯的被告人仍做匿名处理。另有部分文书上传以后格式发生变化,但未做调整,文书格式不规范影响发布严肃性。

公开听证审查能力欠缺影响案件公开审查适用。听证审查是不同以往的全新办案模式,其对案件承办人提出了更高的能力要求。以往书面审查模式下,案件审结报告制作考验的只是案件承办人法律适用、分析归纳能力,庭审公诉所储备的也只是作为控诉一方的口头辩论能力。听证审查之中,检察官以居中裁判者角色出现,要求围绕听证目的推进调查。听证展开所要求的即时归纳焦点、问题辨别、听证节奏把控等能力,并非可以在以往的检察办案中自然习得,现时又缺乏系统的专门培训,能力的不适应制约了听证审查。最为明显的表征即是,听证案件的选择适用,实践之中倾向于不易发生变故、容易把控的案件。这一定程度上背离了原来设定的争议较大、疑难复杂的适用条件,听证审查有沦为“做秀”之嫌。

(三)理论定位模糊折损公开审查的固有价值

检察执法活动公开审查实践运行模式各异,但以理论原型界分,可以划分为两类。第一类是“司法兼听型”,此类公开审查以高检院2001年颁行的《不起诉案件公开审查规则(试行)》为模板,其将公开审查定位为检察官主导的兼听平台,制度价值主要体现为服务检察机关公正作出相关决定。[24]第二类为“监督检察型”,此类公开审查以高检院2000年颁行[25]的《申诉案件公开审查规则(试行)》为模板,其将公开审查定位为无利害关系第三方验证检察决定的平台,制度价值主要体现为外界第三方监督对检察决定正当性之强化。[26]遵循不同的制度定位,两种公开审查程序设计与运行大相径庭。“司法兼听型”公开审查由检察官主持,公民可旁听,也可以视情邀请人大代表、政协委员、特约检察员等参与,但不发表意见;“监督检察型”公开审查一般也由检察官(非案件承办人)主持,但邀请人大代表、政协委员、特约检察员等作为听证员,检察承办人需向听证员展示认定的事实、法律适用的理由,听证员综合其他各参与方的意见,对检察决定是否适当进行评议,受邀人员的评议意见是检察机关作出结论的重要参考。

检察实践缺乏界分两种公开审查的理论自觉,将两种程序混杂,或者选用一种综合运用于所有的检察执法活动之中。深化检务公开以来,“监督检察型”公开审查由于更契合检察权力监督,更受检察实践青睐。调研的三个基层检察院各自探索建立的公开审查规范,无一例外都以高检院“监督检察型”公开审查为蓝本。如一检察院规定,公开听证应当邀请与听证案件没有利害关系的人民监督员、本院聘请的特约检察员、廉政监督员或者法学专家等社会人士担任听证委员,与本院检察官一起组成听证委员会。公开听证适用于审查(不)批准逮捕、立案监督;羁押必要性审查;不起诉、附条件不起诉;(不予)抗诉、提请抗诉、不支持监督申请;申诉复查;减刑、假释、暂予监外执行的审查等情形。

事实上,高检院所确立的两种差异明显的公开审查适用于不同检察执法活动。公开审查之差异性乃是基于不同检察活动的固有特性,是一种有意识地区别对待。检察实践的误区在于不加辨别,试图将一种公开审查模式适用于所有的检察执法活动。“司法兼听型”公开审查适合用于不涉及检察自身利益的检察司法决策之中,如不起诉、审查逮捕等。“监督检察型”公开审查之创设乃是为了增强不服检察处理决定的刑事申诉复查的正当性,如不服检察机关不批准逮捕、不服不起诉等。这类刑事申诉需审查检察自身决定的正当合法性,秉持利益回避,由第三方担任听证员评议检察决定更为客观,更让人信服。

实践之中,公开审查不加辨别地混用,导致该制度暗含的“兼听审查”和“执法民主”价值均大打折扣,并引发一系列矛盾冲突。一是公开审查结构失衡。过多民主因素的介入,使得本该“兼听审查”为主的公开审查程序过于繁杂,检察决策时间过长,缺乏效率;与此相反,不服检察决定的刑事申诉适用“兼听审查型”公开审查,又使得过程过于简略,违背利益回避,相关决定仍会遭到质疑,难以实现 “息诉罢访”。二是导致违背检察决定原理。“监督检察型”公开审查,评议主体为外界第三方,检察机关降格为受审查的参与方,不起诉、批准逮捕等适用“监督检察型”公开审查,民主因素确实增强,但实质的代价是变相让渡检察决定权,与法不符。

(四)配套机制不完善掣肘执法活动公开推进

检察执法活动公开现处于全面铺开,但精细化尚待打磨阶段。已有检察实践聚焦于案件信息公开、执法过程公开的制度搭建,相应的配套辅助机制尚未关注或者涉及不多。以系统论而言,配套辅助机制虽不是改革的重点,却必不可少,其关系到检察执法活动健康持续推进。高检院深化检务公开改革试点方案之中,即对保障机制单独提出要求。不过,实践运行表明,方案所提及的保障机制仍未完全建立,内容也不尽全面。

检务公开考评机制不足。高检院改革方案明确应科学制定检务公开考评指标体系,将检务公开考评工作纳入整体检察工作绩效考核范围。但调研发现,案件信息公开和公开审查推进目前更多地采用正向要求,缺乏惩戒规范,考评体系远未建立。公开理念上的差距、试点期间制度未完全成形影响责任划分,诸多因素叠加延缓了考评机制建立。完整的考评机制应包含正向规范和惩戒规范,无惩戒的单独正向规范有可能使检察执法活动公开演变为无约束的自觉行为,影响常规推进。未来的考评机制应是多层面的,本院内部的部门及个人考评、上级检察院对下级检察院考评,均应涵盖检察执法活动公开的相关内容。考评应理性选择相关要素,如案件信息公开和执法过程公开考评就应注意区分,对二者公开全面性要求不一,相应的考评指标设定就应注意区分。

公开不当的救济机制相对简陋。检察执法活动公开本质上仍是一种权力行使行为,公开不当有可能会侵害个人权利。《人民检察院信息公开工作规定》亦意识到此问题,其第23条第2款规定:“案件当事人及其法定代理人、近亲属、辩护人、诉讼代理人或者其他单位、个人认为人民检察院发布案件信息不规范、不准确的,可以向人民检察院案件管理部门反映。案件管理部门应当及时协调相关部门核实、处理。”此规范极为重要但过于原则,提出意见的形式、意见审查时间、不服处理的救济等方面未曾展开。案件公开审查之中,相关当事人要求不公开听证、认为充当评议员的外界第三人具有利害关系,申请其回避,类似的合理权利主张,在实践之中亦缺乏细致的规范予以救济。

公开审查的配套机制不尽全面。公开审查开展中,检察机关与外部关联机关的协调机制未建立。公开审查涉及外部机关人员出席,实践之中一般依赖检察官个人事先沟通,这导致两个问题:一是挤压办案时间,牵扯办案精力;二是沟通效果难保障,影响公开审查开展。调研之中,部分检察官就表示,公安人员一般不愿意出席公开审查,需要反复做工作,实在不行就只能放弃公开审查。公开审查之中,特邀外界听证人员不尽规范。表现为只注重其个人身份缺乏素质审核,人员邀请较为随意;相关当事人对受邀人员不能提出异议;受邀人员的听证要求及技巧培训不足,听证效果较多依赖听证人员个人素质。办案人员开展公开审查欠缺引导机制。相比较于传统办案模式,公开审查需要花费更多的时间和精力,从现实考量,承办人更愿意沿用以往的书面审查。该方式之下,检察人员的办案数量和办案效果在固有的评价考核中更具优势。公开审查实践,目前更多的是在上级主导下推行,依据部门负责人或分管检察长的指定公开审查。此种状况显然不是长远之计,当上级注意力或工作重心转移,公开审查即有偃旗息鼓的危险。办案数量的硬性要求可以起到一定作用,但也有可能发生异化。承办人可以选用简单案件完成公开审查数量,使得公开审查徒具“秀演”意味,偏离制度预设。在一定办案数量的硬性要求之外,尝试建立引导机制,通过激励诱导,鼓励案件承办人更多地自觉选用公开审查是今后需要研究的课题。

四、检察执法活动公开机制完善的构建阐释

检察执法活动公开的理想机制是多要素相互作用的协调运行。弥补以检察执法活动公开为重点的深化检务公开实践之不足,破除运行障碍,应避免头疼医头,脚痛医脚。以体系化为视角,着眼整体机制运行,是深化检务公开完善的总体思路。

(一)检察执法活动公开机制要素的协调推进

机制,是一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。[27]深化检务公开机制同样包含了理念型塑、素质养成、运行规则、考核奖惩、服务保障、外部协调等众多要素,机制的顺畅运行基于上述要素的有序互动,机制完善亦需对上述要素整体通盘考虑。

运行规则、考核奖惩是执法活动公开运行的制度要素。制度要素的主要功能在于防止恣意,确保执法活动公开推进的刚性。运行规则是执法活动公开的办事规程或行动准则,是执法活动公开运行的基础;考核奖惩是对运行规则遵循的评价,是制度预设实现之保障。检察执法活动公开的运行规则、考核奖惩应契合检察权运行规律,在既有理论支撑下,关注并回应检察实践需求,实现制度和实践的良性互动。

理念型塑、素质养成、服务保障、外部协调是检察执法活动公开运行的环境要素。上述的共同特质在于,其本身不是执法活动展开的内在环节,却以不易察觉的内在效应构筑了活动展开的软环境,制约、影响执法活动公开。执法理念是相关主体在执法活动中所遵循的原则或信念,它是哲学上的实践理性。正确的执法理念需与制度理念相一致,“一种制度在建构和设计中内在的指导思想、原则和哲学基础,即这种制度的理念;它是一系列价值选择的结果,指向某种特定的目标。”[28]检察执法活动公开种种制度预设,均以增加执法透明度,满足民众执法知情权、参与权、表达权和监督权为理念。执法理念唯有与之相契合,才能保证“文本中”的执法公开原汁原味地转化为“行动中”的执法公开。素质养成,即通过培训、考核、操练等多种方式,提升与检察执法活动公开相关的文书制作、听证主持等能力匹配度。服务保障则是要满足检察执法公开所需要的经费、设施、技术等供给需求,为其顺畅运行提供平台与基础。这其中的设施供给主要是指建成与公开听证审查配套的执法场所,如公开听证室、公开宣告室。在专门的场所进行公开听证和宣告,是彰显司法权威和检察公信力之需要。如上海市人民检察院20136月发布的《上海市检察机关司法办案区建设指导意见》,对听证、宣告等司法办案用房的主要功能及设施配置作了原则性规定。技术供给则主要是完善法律文书、案件程序信息公开和重要案件发布相关的技术支持、保障与运维。外部协调则是要力求与司法行政部门、公安部门就法律援助、侦查人员出席公开审查等事宜建立常态工作机制。理想图景是高检院与同级的相关部门联合发布规范,较易实现的过渡形式则是创造条件、鼓励省级及其以下检察机关与同级的相关部门通过联席会议等方式协商一致,确立规范,避免单个的一案一协调。

检察执法活动公开的制度要素和环境要素存在互动。制度要素带有刚性,其严格遵循会一定程度上倒逼环境要素的完善;环境要素是制度要素良性运行的润滑剂,制约影响制度预设之实现。检察执法活动公开机制的型构,应是制度要素为核心,辅以环境要素与之良性互动基础上的协调推进。

(二)实践运行基础上的案件信息公开优化路径

1.信息公开理念的统一与型塑

检察执法公开理念极为重要,不注重乃至忽略对相关理念的培养,极有可能导致规范运行走样,制度预设落空。作为现有公开规范的理念配套,应在思想上真正将执法活动公开看作检察机关的宪法性义务和提升检察公信力的基本途径,以公开透明作为检察工作的基本原则,能公开的一律公开。

统一与型塑公开理念应将信息公开视为案件办理的当然工作。改革后的案件信息公开主要基于案件统一业务应用系统实施,案件程序信息和拟公开的法律文书经案件承办人填录案卡信息,再通过相应的技术转化公布于外网。技术平台之运用最大程度地减轻了案件承办人的工作量,其只需承担必要的填录和审核工作。但实践中,不少承办人仍将其看作额外的工作负担,对新增工作具有本能的抵触心理,表现为审核迟延、或者审核不认真而寄希望于案管部门把关。强化案件信息公开理念,有必要通过制度规范在检察人员中树立这样的认识:

案件信息公开不是选择性的工作内容,而是案件办理的必然流程;可公开的案件审结不以文书归档为结束,而应以相应的案件信息公开为标志。与此对应,应将拟公开案件信息的制作效率与质量纳入案件质量评查之中。

统一与型塑公开理念应真正贯彻案件信息“以不公开为例外”。高检院的规范,给可能严重影响诉讼进程,引发恶意炒作或重大舆情风险的敏感案件不公开文书预留了口子,但在实践操作中应秉持“以公开为原则,不公开为例外”,对不能公开的检察文书应从严把握。不公开的例外应从案件本身性质上衡量,并且应以可能导致的社会效应为判断基准,如公开可能给社会带来恐慌、有损公共秩序、善良风俗等。另一方面,在法院判决文书公开的背景之下,检察文书不公开,社会公众仍可以经由判决书知晓检察机关立场,所谓以重大舆情风险等为由不公开诉判不一的检察文书事实上是一个伪命题。

2.公开之下检察文书质量提升

    作为深化检务公开的重要内容,公开的检察法律文书成为外界检验检察机关履职情况,评价检察执法办案能力和执法公信力的重要依据。强化释法说理,提升文书质量关及深化检务公开目标实现,更是检察执法办案规范化的当然要求。

文书质量提升的根本途径是文书制作素养培训。上海检察实践中采取了业务条线培训(专门增加文书制作内容)、专题研讨、经验交流等多种形式。不过,文书质量差强人意,更为重要的是思想认识不到位。以上海为例,现有检察人员,基本上均具备大学本科学历,将近四成拥有硕士以上学历,文书撰写的基本技能应不欠缺。检察文书在实践中更为突出的问题是释法说理不够,这更多地缘于检察人员内心缺乏对检察文书重要性的认同,在案多人少、事务繁忙之下,检察文书制作更多地抱有“不求有功,但求无过”心态,满足基本要求,但不去精雕细琢。以此而言,检察文书制作素养培训不能仅停留于技能层面,更应在“器”的精神层面予以养成。同时,这亦是一个系统工程,包含以检察人员分类管理为契机充实检察业务一线人员、检察质量评查引导等在内的多管齐下。

  文书质量提升可以借鉴文书质量把关机制。在上海市人民检察院的推动之下,上海检察实践文书把关的具体做法为主要检察业务部门配备专职或兼职文书把关人员,部分检察院在院层面亦配备一名检委会专职委员负责文书审查。文书审查把关的内容包括格式是否规范、语句是否通顺、结构是否严谨、条理是否清晰、详略是否得当、表述是否准确、文字是否精炼、文风是否朴实。对不符合规范和质量要求的文书,把关人员可以视情修改;对于严重不符合规范和质量要求的,可请示签发文书的检察长(分管检察长)同意后,退回有关业务部门修改。[29]文书质量把关可以提高检察人员对文书质量的重视,不过,这种“家长式”督促仍属权宜之策,既要掌握好度,不能修改文书实质内容影响独立办案,又要照顾科层审批制下的上下级关系。一些检察院逐渐将文书审查后移更值得借鉴,即文书制发后进行质量专项评查,制作文书检查情况表和法律文书月度情况报告并予以公布。

3.案件信息公开网的丰富完善

人民检察院案件信息公开网上线运行以来,取得了非常好的社会效应。不过,作为信息公开平台,案件信息公开网在一段时间运作之后亦显现出某些不足,丰富完善该平台于检察案件信息公开优化有重要意义。

增添交互查询让网站界面更友好。从检察案件信息公开网运行来看,面向社会公众的两个查询平台索引过于简单。重要案件信息发布平台只能按照地域搜索,法律文书公开平台则不具备任何索引,该平台之下全国31个省(自治区、直辖市)上万份检察文书只能按发布时间混杂排列。在海量的信息之下,更为友好的网站界面应提供信息检索功能。所谓信息检索,是指从大量的信息资源中查找出与使用者需求相关的内容。[30]可资对照的是,20137月运行的中国裁判文书网配有“高级检索”功能,网站访问者可以选择“关键词”、“案号”、“案由”、“案件类型”、“文书类型”、“审理法院”中的一项或多项对已公开的全国法院裁判文书予以交互查询。人民检察院案件信息公开网中的重要案件信息发布和检察文书公开平台,应借鉴此种技术索引配备,提升网站界面友好度,满足公众多样的查询需求。

建立数据分析通报均衡信息发布。人民检察院信息公开网汇集了全国三千多个检察院的相关案件信息,对巨量案件信息进行横向比较发现,各地文书发布、重要案件信息公布呈现出明显的不均衡性,同样要求之下部分检察院公开信息却很少。高检院虽就案件信息公开制定了较为细致的规范,但囿于理解各异、重视不一等因素,各地检察院对其执行程度存在差异,且可以预见,在完善的外部监督机制构建之前,这种差异性将一直存在。上海市人民检察院在201411月公布了全市各级检察院9261030案件信息公开数量列表。列表分为案件程序信息公开和检察文书公开[31]两类,其下公布各院公开信息的具体数量。列表让人对各院检察信息公开的差别一目了然,起到了实质上的督促作用。借鉴此种思路,应立足检察案件信息公开网所聚集的海量信息,运用“大数据”技术对各地检察院发布的信息予以撷取、整理、分析,并建立若干评价指数衡量评价各地检察信息公开情况,定期内部通报以起到监察督促作用。具体的评价指数可以从以下几个维度设计:1)各地检察机关一定时期之内公布的案件信息总量(检察文书、重要案件信息、案件程序信息分别统计);(2)检察终结性文书从作出之日到发布之日的平均时间;3)起诉书、抗诉书从收到法院生效裁判之日到公布之日的平均时间;[32]4)公开文书占同期已审结案件的比例;5)经济社会发展处于同一水平地区公开检察文书的绝对数量。基于检察信息公开网的“大数据”分析,可以在各省级院协助下进行,对于信息公开数据明显异常的检察机关,应责令其说明正当理由。

4.检察信息公开救济机制构建

救济机制是公共信息公开运行的当然部分,其构建必要性原理蕴于两个方面:一是满足对信息公开利害关系人的权利救济;二是实现对公共权力机关信息公开的监督制约。检察信息公开具有无可争议的正当目的,但仍应注重运行方式和手段的恰当与节制,不该公开却公开、应该公开不公开、公开时所做自由裁量,均有可能会产生争议,显然,如同其他公共信息公开,检察信息公开也应辅以救济机制以防止不当(不)公开所可能造成的侵害。

以域外立法观之,公共信息公开救济机制有多种模式。如出现时间最早、运行最为成熟的政府信息公开,世界范围内采用的救济方式主要有三种:一是行政系统内部复审,即向信息公开作出机关或其上一级机关申请对信息公开与否进行复审,美国、挪威等都有类似规定;二是外部复审,即通过一个与政府无关的独立机构实施信息复审,如瑞典、芬兰等国采取的监察专员复审;三是司法审查,即申请人向法院寻求司法救济。[33]以三权分立为主导模式的西方国家,检察机关一般不具有独立性,“检务公开的本质是政府信息公开”,[34]上述政府信息公开救济的三种模式可以逻辑地适用于检察信息公开。

我国2007年由国务院颁行的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)亦确立了行政复议和行政诉讼两种政府信息公开救济模式。在我国一元多立的权力架构下,《政府信息公开条例》所确立的救济模式并不适用于检察机关和法院。我国目前并无统一适用的《信息公开法》,法院和检察院所进行的司法信息公开是基于自愿的实践尝试而无法律强制规范。此种自行探索决定了,司法信息公开体制外救济欠缺必要的制度支撑,理论上的探讨亦不成熟,尝试推行不易;现阶段司法信息公开救济之谋划着眼内部构建以满足实践需求,是一种更为稳妥、现实的选择。

检察信息公开内部救济可以借鉴法院的已有探索。最高人民法院在2013年推行裁判文书上网时已注意到救济机制的重要性,并进行了初步构建。《最高人民法院裁判文书上网公布暂行办法》规定,在受理案件通知书、应诉通知书、裁判文书送达回证中,应当写明生效裁判文书上网公布的相关规定。当事人如果认为案件涉及个人隐私或商业秘密,可以向人民法院请求不上网公布裁判文书,或者请求隐去裁判文书中的相关内容后再上网公布。当事人在诉讼过程中可以随时以书面形式提出意见,但至迟应在裁判文书送达之日起三日内提出。对于当事人提出的申请,案件承办部门需要及时审查,并作出书面处理决定。只要当事人理由正当,且不涉及公共利益,就属于应当保护的合法权益,就可以不上网公布裁判文书,或隐去相应内容后再上网公布。

借鉴法院的上述实践,再结合检察信息公开的特点,相应的救济机制可以在以下三个层面展开:(1)检察机关送达拟公开的起诉书、不起诉决定书、申诉复查决定书时应告知当事人检察文书上网公布的相关规定。当事人如果认为案件涉及个人隐私或商业秘密,应当在收到检察文书三日之内以书面形式请求不上网公布检察文书,或者请求隐去检察文书中的相关内容后再上网公布。案件承办部门应及时审查,并在三日之内书面作出处理决定;当事人对处理决定不服的,可以在收到处理决定三日内向上一级机关提出复查。复查应在收到申请之日起七日内作出决定,复查期间,不影响起诉书、不起诉决定书、申诉复查决定书上网公开。(2)起诉书、不起诉决定书、申诉复查决定书上网公布以后,当事人以外的其他利害关系人认为信息隐匿不当,侵害其权利的,可以向公布文书的检察机关书面提出意见,案件管理部门应经征求承办部门意见在三日以内书面作出答复;申请人对答复不服的,可以向上一级检察机关申请复查,复查应在收到申请之日起七日内作出决定。(3)《人民检察院案件信息网上公开工作操作规范》中的案件程序信息查询主体,认为检察机关没有按照规定提供查询信息的,可以书面提出意见,案件管理部门经核实后应在三日以内作出书面答复;查询主体对答复不服的,可以向上一级检察机关提请复查,复查应在收到申请之日起七日内作出决定。

(三)理论明晰下的检察执法公开审查完善思路

1.检察公开审查目的和手段的澄清

目的和手段是用以指导实践的一对重要哲学范畴。“所谓目的,是主体依据外界情况而提出的行动目标,即事先存在于主体头脑中实践之后的结果;所谓手段,是为达到目的,实现目的主体所用的工具、操作方式、方法。主体在其对象性活动中,作用于外界对象的一切中介之总和,都称之为手段。”[35]检察执法公开审查实践同样需正确区分“目的”和“手段”,错把“手段”当“目的”是该实践种种问题呈现的症结所在。

检察执法公开审查服务于公正司法的终极目的。这意味着,公开审查只是检察执法办案的一种方式,公开本身并非终极目标,而只是实现公正司法的一种手段。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中要求保障人民群众参与司法,构建开放、透明的阳关司法机制,其目的乃是在于“以公开促公正、以透明保廉洁”,“依靠人民推进公正司法”。[36]公开促公正的机理在于引入制约和监督防止权力异化。检察执法活动公开虽表征为破除检察执法神秘化,但其实质在于以公开强化权利对权力的制约、引入外部监督规范权力运行从而促进司法公正。

实践中,公开审查具有形式化倾向,根源正是在于错将公开本身作为了终极目标。目标错位之下,公开审查的案件选择以吸引眼球为标准;逢案必请人大代表、政协委员;程序设计追求愈繁杂愈好;检察决策让渡于民意表决。凡此种种,均背离了检察执法公开审查之初衷,其于司法公正实现并没有体现出优势,反而成为阻碍,如牺牲了办案效率、屈从于民意。

检察执法活动公开审查目的和手段的澄清,是完善其实践运行的逻辑起点。公开审查的手段性、非目的性意味着,该种办案方式并不拥有不言自明的价值和道德优势,并非可以不加辨别地当然适用于所有案件;另一方面,公开审查的范围确立、程序设计等均需以助益司法公正实现为首要衡量因素,即公开并不单纯以形式为要,而以效果取胜。

2.检察公开审查适用条件的正确把握

检察案件公开审查的适用条件,目前尚缺乏广为接受、一以贯之的通行理论;检察实务则是各自把握、操作各异。公开审查目前尚处于探索阶段,其开启适用易给人随意和不确定之感。基于已有的经验总结,检察案件公开审查适用宜从三方面限定:一是案件本身的复杂性和争议性;二是具备公开听审“两造对席”的基本条件;三是具备效用性且不会影响案件后续处理。

     公开审查适宜具有较大争议的案件。案件没有争议或争议不大可以按照一般的办案方式迳行决定。这里的争议应从两个层面理解:一是与案件处理具有利害关系的各方在案件事实或者法律适用方面具有不同意见。这里的利害关系各方不仅仅包括当事人,也包括意见提出者的公权力机关,如公安机关、不服检察机关处理决定刑事申诉案件中的检察机关。二是争议客观存在,且达到不易判断的程度。基于利害关系不认同对方意见乃是实践常事,故争议存在不得以主观意见判断,而是客观上案件事实或法律适用具有多样理解的可能性。如一方的主张明显与法律相违背、对事实牵强附会的理解均不属这里所说的客观争议。争议不易判断一般情况是指检察决定不易作出,处于犹疑状态,判断以检察人员一般情况下可能具有的疑虑为标准;对不服检察机关处理决定的刑事申诉案件,考虑到应最大程度平息当事人质疑,争议不易判断的认定标准应适当降低,以社会大多数人对作出判断具有疑虑为标准。

与此相关,案件单纯具有较大社会影响不应成为开启公开审查的基本条件。《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则(试行)》对公开审查的不起诉案件条件进行了组合设定,即“存在较大争议并且在当地有较大社会影响”。如果以社会周知程度衡量社会影响,实践中不乏不为所知却处理疑难,极具争议的案件,这类案件需要借助“兼听”的公开审查作出判断。以不具备“较大社会影响”将其排除在公开审查之外不能满足实践需求。另一种条件设定则以《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》为典型,较大社会影响和较大争议为并列独立的条件。这意味着不考虑争议性,单纯具有较大社会影响的案件也可开启公开审查。实践中,案件社会影响较大并不等同于疑难复杂,很多事实清楚、法律适用简单,不具争议的案件适用公开审查徒具“秀”“演”意味,也不符合案件处理经济、效率原则。

    公开审查适宜具备“两造对席”的案件。公开审查中检察机关的“居中裁判”需建立在“两造对席”的基础之上。实践中,争议一方出于某种考虑,不愿意与对方当面对席。此种情形之下,案件虽然具备“较大争议”的基本条件,但除检察机关之外,仅一方列席无法形成“兼听”,检察机关公开审查无从开展。不过,不起诉案件中,拥有独立主张的包含了侦查机关、被害人和犯罪嫌疑人三方。此类案件的公开审查,只要犯罪嫌疑人一方(含辩护人)参加,被害人和侦查机关中仅一方不参加仍可认为构成“两造对席”。法院审理民事案件存在一方缺席的公开审判,但检察机关之“公开审查”与“公开审判”并不相同。法院审判是一种终局性决定,除未成年人犯罪等特定情形外,其他案件审判法律规定必须公开。换言之,除特殊情形外,审判公开是绝对的,法院没有自由选择权。检察环节在刑事诉讼中处于中间阶段,法律并没有强制规定必须公开办案过程,故是否进行公开审查,可以基于 “兼听”目的能否达成而自由选择。实践中,双方不能对席,检察人员分别当面听取意见是一种检察审查履职行为,其相比较于以往的书面审查更符合办案的“言词原则”和“亲历原则”,值得更多采用,但不是此处强调“对席兼听”的“公开审查”。

公开审查适宜能取得实质效果且不影响后续处理的案件。案件公开审查开启与否不排斥“功利性”考量,即从案件办理的角度,衡量公开审查是否有助于正确的决定作出,是否会给案件的后续进程带来消极影响。之所以如此,是因为检察办案位于刑事诉讼的中间环节,相比较于审判,法定期间较短,整体上追求有效率地作出决定。另一方面,检察决定一般不具终结性,尚需留待法院最终裁判或者还有可能再次进入刑事诉讼,案件公开审查有可能会影响案件的后续走向。拟存疑不捕或存疑不诉案件,主要涉及证据充足性问题,公开审查无可避免的涉及证据展示,这极有可能会暴露补侦方向,不利继续侦查;拟绝对不捕或者绝对不诉案件,与法院审理所作无罪判决不同,此时案件若有证据问题尚有侦查补救的可能,故此阶段拟绝对不捕或者绝对不诉案件一般因单纯的法律适用问题,此类问题解决更应求诸于检察人员正确理解法律基础上的内心独立判断,公开审查于此并没有明显的优势。公开审查的效用性判断,可简而言之为确实需要以听证进一步审查核实案件事实证据,且通过该方式查实具有较大可能性。公开审查方式为检察人员办案时自觉选用,而非上级推动下的被迫选择,根本途径在于不断总结经验,挖掘、发现公开审查对于案件办理的独特效用和价值。

3.检察公开审查民众参与的边界考量

案件公开审查民众参与的程度取决于文本规范中公开审查之界定。高检院颁布的冠以“公开审查”之名的规范中,公开审查的内涵并不一致。1999年的《人民检察院办理民事行政抗诉案件公开审查程序试行规则》相关条文表明,公开审查是作为检察人员根据案情或者当事人的请求,分别或者同时听取当事人陈述的意思在使用;2001年的《不起诉案件公开审查规则(试行)》,公开审查为“充分听取侦查机关(部门)和犯罪嫌疑人、被害人以及犯罪嫌疑人、被害人委托的人等对案件处理的意见”的办案方式,该规则同时明确除特定情形外应允许公民旁听不起诉案件审查;2011年修正的《刑事申诉案件公开审查规定》中的公开审查则为“根据办案工作需要,采取公开听证以及其他公开形式,依法公正处理案件的活动”,同时规定应邀请与案件没有利害关系的人士参加听证。

以上述文本规范观之,我国检察案件公开审查至少可以做两种理解:一是当面听取当事人意见,此为相对隐而不宣的书面审查而言的公开;二是允许公众旁听审查,此为面向所有公众的公开。不同理解下的公开审查,民众参与的程度亦不相同。第一种理解下的公开审查,参与其中的只是当事人;后一种理解下的公开审查,参与者除当事人之外,还扩及一般民众。深化检务公开背景下的“公开审查”,倡导的应是向公众公开的检察执法办案。这缘于两方面:一是文本规范中的公开审查具有历史递进性,局限听取意见的公开审查为早期探索,其后的《不起诉案件公开审查规则》和《刑事申诉公开审查规定》都允许公民以旁听的方式参与。[37]二是结合深化检务公开提出的背景和十八届四中全会的精神,此时的公开审查强调的是“人民参与”的“执法过程公开”。

检察公开审查虽强调民众参与,但也应符合检察权力运作规律。公开审查民众参与的合理界限应划定为“在场监督”但不“干涉决策”。首先,审查逮捕、审查起诉为宪法明确授权检察机关行使,相关决定自然应由检察机关独立作出,即便以民意之名也不能干涉。其次,检察司法强调理性客观,但民意多变、易受蒙蔽而带有非理性因素,不利于决策的正确作出。遵循此认识,检察实践中的公开审查民意表达环节设定应慎重。不服检察处理决定的刑事申诉案件,因利益关联,可以由特定民众作为第三方组成听审员评判检察决定。其他检察案件办理过程之中,不需特意设定民众评议环节。检察在民众监督下决策,而非在民众影响下决策。

自侦案件撤销、审查逮捕(逮捕必要性判断)、相对不诉、民事申诉案件审查、非针对检察决定的刑事申诉案件审查等进行公开审查时,不需特别邀请人大代表等特定民众作为听审员,上述案件公开审查的目的在于“兼听”,而不是吸收民意。特别是像自侦案件撤销、不起诉,检察机关已建立了人民监督员评议制度,检察决定初步作出后,民众具有监督、表达意见的平台。重复设定既无必要,也会令公开审查程序繁杂,累及有效率地作出检察决定。不过,非特殊原因,上述情形下的公开审查应允许社会公众旁听,以民众的在场监督防止公开审查的恣意。

4.检察公开审查程序运行的总体设定

自侦案件撤销公开审查事由应限定为涉案财产没收、返还具有较大争议[38]的情形,是否应当撤销案件不适宜开展公开审查。审查逮捕的公开审查适用于事实清楚、证据确实,但社会危险性具有较大争议的情形之时。绝对不起诉和存疑不起诉案件,一般不适宜进行公开审查,但应依法公开宣告。拟作相对不起诉案件,侦查机关或者被害人不同意,且确实具有较大争议,可以进行公开审查。上述三种类型的不起诉决定虽没有争议,但对涉案财产处置具有较大争议,可以单独就涉案财产处置进行公开审查。民刑事申诉案件、羁押必要性审查具有较大争议,可以进行公开审查。其他检察决定作出符合公开审查的较大争议、“两造对席”以及必要性条件的,且公开审查本身对案件后续处理无负面影响,可以探索公开审查。

     检察机关应主动征询争议各方对公开审查的意见,不得强制其参与公开审查。特定案件吸收特定民众作为公开审查评议员的,检察机关应主动审查其与案件有无利害关系,且告知公开审查的参与方有对其申请回避的权利。公开审查评议员应优先从人民监督中选任产生,各检察院应根据选任条件事先圈定公开评议人员范围,避免检察官基于个案自行寻找。原则上,公开审查应由案件承办检察官主持,以满足、增强案件审查的亲历性。公开审查的程序设置应在促进听证目的实现之下尽量简便、经济,不宜繁杂。参与各方应在检察官的主持下就争议焦点发表意见、理由及根据;也可以向检察官递交证明自己观点的材料,证据材料是否合法、是否采纳,由检察官听证结束后查证认定。公开审查进行之中,应告知参与各方其意见陈述对象为检察官而不是对方参与者,为证明理由成立而递交的证据材料一般不当场质证,而交由检察官事后查证。案件公开审查不宜直接展开辩论,经检察官同意的辩论也应限定在特定范围。听证应当制作笔录,并经参与各方签字。具有评议员的公开审查,应进行客观评议,并如实记录各评议人的意见,供检察决策时参考。公开审查结束后,检察官应在审结报告中说明其开展情况,不采纳评议处理意见的,应详细说明理由,并提交检察长或检察委员会决定。

 



* 课题组长:周越强;课题组成员:郭宝合、杨志国、黄翀。

本文系2014年最高人民检察院检察理论研究重点课题项目“深化检务公开机制研究”(项目批准号GJ2014B04)的阶段性研究成果。

[1] 高检院201310月下发的《深化检务公开制度改革试点工作方案》中深化试点内容即明确指向为检察办案信息公开、公开审查为代表的检察执法活动公开。从改革确立的探索方向上来看,可以认为检察执法活动公开是深化检务公开更为具体的表述。

[2] 郭剑烽:短信告知代理人案件进程 沪检察机关推案件流程查询服务,载东方网http://sh.eastday.com /m/20140414//u1a8031289.html20141118

[3] 郑赫南:《上海:检务公开步入“实时”“交互”时代》,《检察日报》201477,第1版。

[4] 参见2014313颁行的《上海检察门户网站诉讼流程信息查询系统使用管理规定》第2条。

[5] 郭洪平:《检察工作越公开就越有公信力》,《检察日报》2014630,第1版。

[6] 参见《上海检察机关深化检务公开实施方案》。

[7] 参见《上海检察机关深化检务公开制度改革试点工作情况报告》。

[8] 公开审查形式可参见2011年修正的《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》第24条的规定,除

公开听证以外,还包括公开示证、公开论证和公开答复。

[9] 上海不起诉听证审查规则》规定,听证审查一般应当由承办检察官主持;除特定情形外,一般应当允许公民旁听;可视情况邀请人大代表、政协委员、特约检察员、人民监督员、廉政监督员等参加。而《上海羁押必要性公开审查规则》则规定羁押必要性公开审查由案件承办人或主任检察官主持,且未对是否允许公民旁听,邀请社会公众代表等参与作出规定。

[10] “人民检察院信息公开网”是深化检务公开取得阶段性成果的重要标志。该网站集重要案件信息发布、法律文书公开等于一身;网站汇集全国三千多个检察院,信息规模聚合,检索方便。

[11] 参见赵德亮:《上海金山检察院网上公开沪检察机关首例法律文书》,载正义网http://www.jcrb.com/procuratorate/jckx/201402/t20140211_1319789.html20141118

[12] 参见郭剑烽:《上海市检察机关首晒不抗诉决定书》,载中国新闻网,http://www.chinanews.com/sh/2014/03-19/5970278.shtml20141118

[13] 徐丹:《上海嘉定区检察院通过案件信息公开系统""法律文书》,载正义网

http://www.jcrb.com/procuratorate/jckx/201409/t20140919_1433489.html20141118访问。

[14] 参见前引[7]

[15] 参见前引[7]

[16] 朱香山、杨安琪:《让执法办案看得见信得过—广东检察机关深化阳光检务亮点频出》,载检察日报网

http://newspaper.jcrb.com/html/2014-02/09/content_151944.htm20141120

[17] 上海市人民检察院于2014722下发了《上海检察机关推进执法办案社会评价工作的指导意见》。

[18] 据统计,截至63上午9点,这条微博被阅读527万人次,转发1386次。参见徐盈雁:《检务公开:最高检开启新模式》,《检察日报》201484,第1版。

[19] 徐盈雁:《检务公开:最高检开启新模式》,《检察日报》201484,第1版。

[20] 媒体认为:“将贪腐案件所涉罪名、办案流程、时间节点等关键信息公之于众,极大的满足了社会公众的知情权、监督权。”参见彭波:《检察机关反腐开启新模式:披露案情不再遮遮掩掩》,《人民日报》2014728,第11版。

[21] [] D.M.贝勒斯:《法律的原则:一个规范的分析》,张文显等译,中国大百科全书出版社1995年版,第35页。

[22] 参见《看得见的公正—闵行区院办理上海市首起不服不捕决定刑事申诉听证》,载上海市人民检察院内网http://10.31.5.200/csyd/yjs/yjsztdy/yjsalxd/t20131119_135240.htm20141120

[23] 参见上海市人民检察院办公室编:《虹口区院依托检察微博助推检务公开取得成效》,载《上海检察机关2014年重点工作简报》第20期。

[24] 《不起诉案件公开审查规则》第1条规定该制度主要为“保证不起诉决定的公正性,保障当事人的合法权利,规范不起诉案件公开审查程序”,第3条进一步明确:“不起诉案件公开审查,是为了充分听取侦查机关(部门)和犯罪嫌疑人、被害人以及犯罪嫌疑人、被害人委托的人等对案件处理的意见,为人民检察院对案件是否作不起诉处理提供参考。”

[25] 高检院2011年对其进行了修正,修正后规范名去掉了试行,下文简称为《申诉案件公开审查规则》,以示区别。

[26] 《申诉案件公开审查规则》第1规定该制度的主要是 “为了进一步深化检务公开,增强办理刑事申诉案件透明度,接受社会监督,保证办案质量,促进社会矛盾化解,维护申诉人的合法权益,提高执法公信力”。第8条要求应当根据案件具体情况,邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、人民调解员或者申诉人所在单位、居住地的居民委员会、村民委员会人员以及专家、学者等其他社会人士参加。

[27] 《现代汉语词典》,商务印书馆2008年版,第628页。

[28] 范愉:《现代司法理念漫谈》,载中国民商法律网http://www.civillaw.com.cn/Article/default.asp?id=970120141128

[29] 参见上海市人民检察院2013年制发的《关于进一步落实法律文书把关工作要求的通知》。

[30] 黄都培:《互联网环境中法律信息获取方法研究》,《中国政法大学学报》2012年第3期。

[31] 检察文书其下又细分起诉书、不起诉决定书、刑事申诉复查决定书。

[32] 按照检察统一业务应用系统录入规定,诉出的案件收到法院判决、裁定书应录入判决裁定作出时间和收到判决书、裁定书时间。平均时间统计应结合检察统一业务应用系统。

[33] 三种救济模式划分参见曹雨佳、周庆山:《欧洲国家的政府信息公开救济制度分析》,《图书馆情报研究》2013年第12期。

[34] 高一飞:《检务公开的国际准则与域外立法》,《人民检察》2009年第15期。

[35] 聂凤俊:《论目的与手段的相互关系》,《文史哲》1998年 第6期。

[36]《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》,人民出版社2014年版,第24页。

[37] 2011年的《刑事申诉公开审查规定》虽没有明确允许公民旁听,但“公开听证”之使用表明应做此理解。

[38] 本段落所提及所有具有较大争议进行公开审查的情形,包括同时满足“两造对席”、公开审查具有效用的其他公开审查进行条件,不再一一单独说明。

??的其他公开审查进行条件,不再一一单独说明。

 
 
 
 
 
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