理论撷英
 
关于检察官办案责任制的主体变革及责任研究
 
日期:2016年04月07日    作者:储国樑 陆静
  储国 陆静*

 

随着我国刑事诉讼法的修改及司法改革的逐步推进,检察机关分类管理和去行政化势在必行,特别是探索构建具有检察工作规律、符合司法职能属性、适应办案实践需要的检察办案责任制,显得尤为迫切。检察机关探索应以检察官责任为依托和切入口,实现职业化、专业化、精英化和扁平化管理模式,将权限进一步下放到检察官,突出骨干检察官作用,才能实现检察事业的可持续发展。因此,深入考察办案责任制主体定位和责任承担,对于研究其整个运作过程,以及为检察改革提供建设性意见,堪为至关重要的一部分内容。

一、办案责任制的提出与变革

    (一)从完全三级审批制到主诉检察官办案责任制

建国以来便在检察机关内实行的“三级审批”[1]工作机制,存在着浓厚的行政色彩,尽管曾发挥过较大的积极作用,但同时也造成了“审而不定、定而不审”的矛盾,违反了检察工作所具有的亲历性、直接性的要求。随着刑事案件数量的逐年增多,办案效率低下、质量不高、责任不明、承办检察官的积极主动性较差等问题也开始暴露出来,迫使检察机关开始探索一种更为合理的办案模式。97年刑事诉讼法的重大修改,亟需提高公诉人的素质和能力,建立一种责任明确、高效廉洁、符合诉讼规律的办案制度。于是,一些省市率先进行了主诉检察官办案责任制的试点工作。[2]有些地方还扩展到反贪、侦监等部门探索试点主侦、主办检察官办案责任制。不过,相对而言,公诉部门的主诉检察官制度发展比较成熟,而主侦、主办检察官制度由于部门办案模式特殊性的限制(如反贪集团作战模式)以及法律规定方面的障碍(如批捕权由检察长决定)等,发展得并不顺利,也并未形成很多有效的经验,即使有,也基本与主诉检察官办案责任制类似,因此下文不另作赘述。

(二)从主诉检察官办案责任制到主任检察官办案责任制

主诉检察官办案责任制作为一种新兴的办案责任制在近十年内得到了长足的发展。实践证明,主诉检察官办案责任制符合办案工作的自身规律,明确了办案责任,通过部分放权造就一批素质高、业务强的专家型检察官,有效地调动了检察官的积极性和办案效率,但是在实施过程中仍存在以下问题:一是存在权责利不平衡等弊端,以至于在有些省市和地区无法继续;二是其权力仅放到主诉检察官一层,也未能彻底地实现检察官独立办案的理念;三是“三级审批”范围虽然缩小,但仍然存在“定者不审、审者不定”的情形。为了将精英化办案模式进行延续和推广,一些省市又相继开始探索主任检察官办案责任制,2013年底,最高检也出台了主任检察官办案责任制的相关规定。主任检察官办案责任制对原先的主诉检察官办案责任制进行了深化,不仅继续扩大放权范围,减少审批事项,而且也将放权的对象从公诉、侦监等刑事检察部门,扩展到了反贪、民检、监所等部门,并探索将该称谓推广到检察机关的所有业务部门。

(三)从主任检察官办案责任制到检察官办案责任制

随着司法改革的深入推进以及分类管理的进一步明确,检察官将作为不同于普通公务员的单独序列而存在,仅仅将权力放至主任检察官这一层面,已经无法满足检察改革职业化、专业化、精英化的发展需求。因此,随着检察官素质和能力的进一步提高,应尝试对检察官进行第二步放权。新一轮的检察改革提出了以“检察官办案责任制”为抓手,突出检察官办案的主体地位,明确办案的权力和责任,对所办案件终身负责,严格错案责任追究,形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制。[3]此外,针对目前办案机制仍然因层层负责、层层把关导致的效率不高、权责不明等问题,也只有切实放权检察官,使检察官变成决定者,使主任检察官从决定者变为监督管理者,才是适应司法化需求的真正体现。

二、关于检察官办案责任制的若干考问

(一)责任与权力

无论是主诉检察官、主任检察官还是检察官办案责任制,权责的有机统一是都是这些办案责任制的基本要求。然而,在主诉检察官办案责任制运行的过程中,曾出现过权力、责任相脱节的情况,即责任很完整,权力和利益保障却有所欠缺,这也正是妨碍这一制度健康深入发展的重要原因之一。随着检察官办案责任制的推动,承担责任的群体将从少数的主诉、主任检察官扩展到数量相对较多的检察官,这无疑是对检察官能力和素质的重大考验。如果在检察官办案责任制实施过程中,仍然保持责任大于职权,风险高于利益的态势,那么检察官岗位吸引力会明显降低,很多人不愿意到任务多、风险大、责任重的检察官岗位,即使检察官们也不一定愿意承担如此大的责任,办案中遇到问题,主动向领导汇报,听候领导定夺,懈怠本应该自己独立行使的权力,这样也就导致有其名而无其实。因此,如何处理责任与权力之间的关系,达到两者之间的衡平,是检察改革首当其冲的任务。

(二)放权与限权

检察官办案责任制的核心究竟是放权还是限权?回答毋庸置疑是前者,但在实际设计的过程中,往往会两者之间徘徊。一方面,从放权给主任检察官到进一步放权给检察官,是一个巨大的跨度,对于拥有相当大权力的检察官们能否适应新的办案机制的要求,能否用好手中的权力,会不会滥用权力,以权谋私?客观地说,在检察官办案责任制推行之初,设计者们对检察官独立办案仍然不够放心甚至心存疑虑,实属正常,但是一旦有了这样的心态和想法,那么往往在放一项权力的同时,会制定若干项制约条件,结果究竟是否真正地做到了放权,抑或是非但没放反而变成了限权,便不得而知了。放权与限权,究竟如何取舍,亦是检察机关无可避免的难题。

(三)专业化队伍与复合型人才

司法改革的重要目标之一是实现检察队伍的专业化发展,这无疑要求在专业的岗位上培养出专业的人才。因为司法工作讲究经验积累,一名优秀的检察官不是一两天能培养出来的,培养出来后,就更需要在他所在的岗位上发挥作用。但是,检察机关也倡导培养复合型人才,也希望提升检察干警的综合能力和素质。尤其检察机关相对与法院而言,业务岗位的职能种类相对丰富,提升多方面能力必须在多个岗位上经受锻炼。而且,有时因为职务的升迁或检察工作的客观需要,也存在岗位的变动和交流。可见,强调专业化发展,有利于队伍的稳定和检察官岗位人才的储备,却有可能损害检察官个人素质的提升和职业的发展;突出复合型培养,有利于促进人员的交流,但又可能违背司法规律。所以,怎样兼顾创建专业化队伍与培养复合型人才,需要我们进一步重视和思量。

(四)检察一体与检察官相对独立

检察一体,一般是指检察系统内上下级检察院之间的领导关系,检察院内检察长与检察官之间的领导关系,以及检察机构作为统一的整体执行检察职能。[4]大多数国家把检察系统和检察职能的一体化作为保障检察机关统一有效地行使检察权,从而维护国家统一和法制统一的制度安排和检察活动的基本原则。[5] 而且,很多国家在强调检察一体的同时,即在检察一体的背景下,也兼顾甚至注重检察官相对的独立地位,有的是在立法中肯定检察官具有“独立官厅”的性质,如日本、法国和德国等[6],而有的是通过责任制实现检察权的内部独立,如英国和美国等。[7]我国在检察一体方面与其他国家具有普遍共性,但在检察官个体方面,之前却显现出了不重视甚至忽视的倾向。在比较了国外的检察实践之后,我们发现,检察一体与检察官相对独立不是完全对立、冲突的,而检察改革的重任之一,便是让两者达到相容共处、互相促进。

三、检察官办案的责任承担

(一)办案责任形式

根据部门性质的不同,可以将检察机关业务部门划分为刑事检察部门、法律监督部门、职务犯罪侦查部门以及其他等四类。虽然检察官都是在检察长授权范围内做出案件处理决定,但对应不同的部门类别,应当有不同的责任形式。

其中,刑事检察部门,主要如公诉、侦监部门,[8]是检察机关司法化属性最明显的部门,且有之前主诉、主办检察官责任制的实践基础,因此实行检察官负责制具有较为成熟的条件,即最大限度的放权,并且直接下放到检察官,由检察官直接承担办案责任。办理特别重大敏感、社会关注度高、疑难复杂的案件,可以运用主任检察官牵头的协作办案模式,由主任检察官牵头,召集若干检察官组成专案组,共同办案。

法律监督部门,主要如民行、控申、监所等,[9]也是相对具有司法属性的部门。在民行检察部门前期试行主任检察官办案责任制的经验来看,有些权限可以进一步下放给检察官,有些权限则仍应当由主任检察官行使,因此适合将其涉及的不同事项采取不同的责任形式。因此,在法律监督部门可以采取主任检察官办案责任制与检察官办案责任制并行的制度,根据监督事项性质的不同区分不同的层次,分别由主任检察官和检察官承担办案责任。

职务犯罪侦查部门,主要包括反贪、反渎部门,司法属性相对较少,且对象身份比较特殊,社会关注度高,所以实行主任检察官领导下的协作模式办理,保留三级审批,放权幅度相对较小,检察官对于自己参与的部分工作承担责任。

其他业务部门,如职务犯罪预防部门、案管部门、研究室等,兼有综合与业务的属性,检察官除了做好自己本职工作、承担工作责任之外,还应当参与其他业务部门的办案,因此对于其所办理案件,按照该部门属性承担相应责任。

(二)主任检察官制度下的检察官办案职权定位

检察官办案责任制是在主任检察官制度组织架构下的办案责任制,与主任检察官的职能定位密不可分。在该制度内,主任检察官本身就是检察官的一员,并且不同于以往的主诉检察官,其主要享有以下职权:一是部分案件决定权,即对于自己办理的案件,依法独立行使检察办案职权;二是案件监督权,包括分案权(负责组内案件的分配)、审核权(审核组内的案件,可对检察官办理的案件同步监督和流程监督,并听取检察官对正在办理案件的处理意见,可提出相应改正的建议,但该建议对于检察官办理的案件不具有直接的决定权)、召集权(召开检察官联席会议)、提请权(根据实际办案情况,将组内案件提请检察长决定或检委会讨论);三是事务管理权,包括本组的政治思想、业务建设、情况分析、犯罪研究、综合治理、犯罪预防等事务性内容以及协调检察官办案组之间的关系等工作。

相较之下,一般检察官则享有以下职权:一是承办案件的决定权,即对于自己办理的案件,依法独立行使检察办案职权;二是审批权,即对于所带教的检察官助理办理的案件,具有审批决定权;三是提请权,向主任检察官提交需要提请检察长决定或检委会讨论的案件;四是申请召开联席会议权,即遇到定性没把握或案件争议时,申请召开检察官联席会议的权利;五是根据案件需要,听从主人检察官召集参与协同办案,并按照分工处理相应工作。

(三)主要权责关系

一是主任检察官与检察官之间的权责关系。主任检察官是组内的总指挥官,负责组织协调办案组内业务和事务性工作,承办部分案件的同时,审核监督组内检察官承办的案件;检察官则是独立承办案件的承办人。主任检察官与组内其他检察官在业务工作上是监督与被监督的关系,在事务性工作上是管理与被管理的关系。主任检察官对该组其他检察官所办的案件进行把关(主要通过指导和审核文书的方式),但无权改变其所辖检察官的决定,检察官对案件处理把握不准,或主任检察官与检察官的意见存在分歧时,主任检察官可以对检察官提出建议。

二是检察官与检察官助理的权责关系。检察官助理是在检察官指导下工作的检察辅助人员,是检察官的助手,应当接受检察官的领导和安排。应当注意的是,检察官助理不同于助理检察员,不具有检察官身份,不能够行使原先助理检察员出庭等检察职权。

三是主任检察官、检察官与检察长、检委会的关系。检委会是检察机关内部的最高检察组织形式和最高业务决策机构,主任检察官直接对检委会负责,对于检委会决定的案件,必须无条件执行。主任检察官(检察官)必须坚持检察长的统一领导,对检察长的指挥、决定和命令,必须无条件地服从。此外,分管副检察长经检察长的授权,行使检察长的部分职责。因此,主任检察官对于自己或组内无权决定或分歧较大的案件,提交给分管副检察长决定,或由分管副检察长再向检察长汇报,由检察长或检察长提请检委会讨论决定。

(四)责任分配

检察官提请主任检察官审核案件时,检察官的决定被全部或部分改变的,检察官对改变的部分不承担责任。其中主任检察官同意检察官意见的,主任检察官和检察官共同负责;主任检察官不同意检察官意见,但检察官接受主任检察官意见的,检察官和主任检察官共同负责;主任检察官不同意检察官意见,且检察官不接受主任检察官意见的,提请副检察长决定。其中副检察长采纳主任检察官意见,副检察长和主任检察官共同负责;副检察长采纳检察官意见,副检察长和检察官共同负责;副检察长作出既不同于检察官,也不同于主任检察官意见的决定,副检察长负责。

检委会讨论决定的案件,检察长负总责,各位委员对自己的意见承担责任。但是检察长和大多数委员意见不一致,根据集体意见决定的,检察长负次要责任,各位委员对自己意见承担责任。属于检察长或检委会决定的执法办案事项,检察官只对事实和证据负责。

通过主任检察官领导下的协作模式办理的案件,主任检察官负总责、检察官自己参与的部分承担责任。

对于检察官助理参与办理的案件,由检察官承担法律责任,如果检察官助理存在过错的,同样也应当承担相应责任。

四、检察官办案责任制改革中的注意事项

(一)遵循循序渐进的原则

鉴于目前检察改革仍然处于试点阶段,对检察官办案责任制的改革应当逐步推进,不能急于求成,权力赋予也最好不要一步到位。从主任检察官过渡到检察官办案责任制,具有划时代意义的改革,是检察改革中举足轻重的举措。但该项改革的成功与否与执法环境和检察官本身的素质密不可分。当前,我国的执法环境尚未理想,对案件的处理还不能只考虑法律效果而不考虑社会效果,对一些重大的、复杂的和比较敏感的案件客观上需要检察长实行业务统筹;[10]此外,目前检察官的学历、能力、水平仍然参差不齐,尚未完全达到精英化的水平,需要通过相当长的过渡期来完成人员的调整,因此对于放权,不可以一刀切。因此,检察官办案责任制的确立是一个循序渐进的过程,需要通过提高检察官业务和道德素质、建立相关的配套制度以及调整好检察机关内部结构等一系列措施,使条件逐步具备,检察官办案责任制的设想才能真正实现。

(二)考虑职业保障的需求

笔者认为,在检察官整体素质尚未完全达到人民群众对司法的整体需求的标准时,便高谈待遇、加薪并不合适,但这并不意味这不应当建立相应的职业保障。检察官职业保障是当代法治国家司法制度中的重要内容之一,对于促进检察官依法独立行使检察权,实现司法公正,具有重要的现实意义。职业保障的内容很丰富,但最主要的是以下几个方面:一是实现检察官单独序列。这是分类管理本身的内容,这是突出检察官在执法办案中的主体地位,实现职业化、专业化的必经之路,也是对检察官身份的重要保障。二是职务保障。为了确保检察官能够依法独立地行使职权,从制度上保证检察官非因法定事因、非经法定程序不得被免职、撤职、辞退或处分,保证检察官有权获得其履行职务所需的工作条件、不受外界的随意干涉和控制。三是应当设立免责条款。除了检察官的职务保障以外,还应当合理确定免责条款,即除了法律明文规定的以外,应免除其在履行司法职责时的不行为或不当行为而承担的民事或其他责任。这有利于检察官在办案中独立行使检察权,不因怕犯错误而对工作产生消极影响。[11]

(三)减少岗位差异的不公

检察机关的业务部门包罗万象,职能千差万别。因此,在确立检察官办案责任制的时候,应当避免因为岗位不同而造成的严重不公,影响检察官的履职积极性。一是错案标准的确立。刑检部门的检察官相较于其他部门的检察官而言,由于直接接触案件,且案件量大,容易出现差错的概率也相应较高。因此,应当明确错案的标准,限定错案追究的范围,并规定例外情况,如具有因法律规定不明确或者对事实的性质、适用法律认识、理解不一致,或因当事人过错或者客观原因使案件事实认定出现偏差等情形的,不应当追究责任。二是岗位责任书的明确。岗位责任书有利于明确不同业务岗位检察官的职能范围和任务要求,但应当注意,对于兼有综合性质的业务部门,应当采用岗位和部门相结合的方式,多层次多任务地确定岗位要求,尽量避免因为岗位不同而存在不公的情况。三是考核标准的平衡。在业务考核较为成熟的部门,如刑检部门,考核的指标相应较为细致,考核也较为容易,但不能因为其容易考核,而成为对其要求更为严厉和苛刻的理由。因此要衡平各业务部门之间的考核指标,不能厚此薄彼,力求公平公正。

(四)把握监督制约的尺度

检察官办案责任制在扩大检察官职权、增强检察官独立性的同时,也从客观上增加了权力被滥用的可能性。因此,不管是出于避免误断还是出于防范滥权的需要,在授予检察官权力的同时应当对其行使权力的行为进行有效地监督与制约。但是,应当注意的是,一切的监督都不应当成为阻碍检察官正确正当行使权力的障碍和壁垒,监督是为了更好地放权,而不应成为阻碍放权的借口。因此,原则上建议对目前刑事诉讼法、刑事诉讼规则以及检察实务手册等法律和文件中存在的具有监督性质和监督事项的条款进行梳理和整合,尽量避免增设新的监督手段,用足用好当前已有的监督方式,通过具有监督性质的环节(如复议、复核)、上下级等检察体系内的监督以及纪检监察、案管、控申部门通过检务督查、流程监控、案件评查以及反向审查等方面的监督,完善事中、事后以及专业化监督机制。同时,深化社会监督,加大检务公开力度,推进执法办案程序和结果的公开,开展不起诉听证、民事行政案件听证和羁押必要性审查案件公开听证,扩展告知事项,全面提高检察官办案透明度。

 

 



* 储国,上海市徐汇区人民检察院检察长;陆静,上海市徐汇区人民检察院研究室副主任,法学博士。

[1] 即由检察人员承办,办案部门负责人审核,检察长或者检察委员会决定。

[2] 主诉检察官办案责任制是指在检察长的领导下,由审查起诉部门的主诉检察官依法相对独立地办理案件并承担相应责任的一种办案机制,也就是将原先需要三级审批的部分案件将由主诉检察官独立决定。

[3] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求,探索建立突出法官、检察官主体地位的办案责任制;中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》将司法责任制作为改革试点的重点内容之一,参见《司法改革建立办案责任制 突出法官检察官主体地位》,http://legal.china.cn/fzgc/2014-07/23/content_33033903.htm, 2014-8-26.

[4] 谢鹏程:《论检察官独立与检察一体》,载《法学杂志》2003年第3期。

[5] 孙谦主编:《中国检察制度论纲》,人民出版社2004年版,第211页。

[6] 在这种制度中,赋予检察官诉讼主体的资格,检察官以其个人名义代表国家参与诉讼。

[7] 检察官作为检察机构中的组成人员,必须服从上级的指令。但是,检察官依据上级命令从事的业务行为,不能成为免除其责任的理由。即检察官是以自己的名义并由自己负责来处理分配给自己的检察事务,这是根据检察官职务的独立性作出的当然结论。参见邾茂林:《“检察一体化”与检察官独立的博弈分析》,载《中国检察官》2006 年第 1 期。

[8] 在一些地区还有金融、航运、未检等捕诉研防一体化的部门,均属于刑事检察部门。

[9] 一些地区还设立如社区检察室等机构,均属于行使法律监督职能的部门。

[10] 龙宗智:《主诉检察官办案责任制的依据和实施条件——二论主诉检察官办案责任制》,载于《人民检察》2000年第2期。

[11] 徐益初:《司法公正与检察官(下)》,载于《法学研究》2000年第6期。

 
 
 
 
 
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