在充分发挥中国检察制度优越性的前提下发展和完善人民监督员制度

上海铁路运输检察分院

孙秀丽

中国检察制度的优越性在于法律监督职能的充分发挥。检察机关是法律监督机关，然监督者由谁来监督，特别是人民群众参与反腐倡廉的意识日益增强，由此对检察机关查办职务犯罪案件 “自侦、自捕、自诉” 的一套诉讼程序引来质疑，对一些职务犯罪查处难、处理轻的问题反映强烈。针对这一现状，加强对办理职务犯罪案件工作的监督制约成为中国检察制度改革的一项重大内容。在内部办案制约机制加强和完善的同时，检察机关必须积极拓展外部监督的有效途径，人民监督员制度顺应而生。

当前，全国检察机关正在掀起开展党的十七大精神和胡锦涛总书记在全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈会上的重要讲话大学习、大讨论活动的热潮。曹建明检察长在上海进行专题调研时也强调，检察机关是监督机关，对检察机关的监督就更加受到社会的关注。必须加强检察权运行的制约和监督机制建设，始终坚持把检察工作置于党的领导和人大监督之下，推动人民监督员制度法制化，完善人民群众依法有序监督检察工作的机制。结合大学习、大讨论，笔者谈谈如何在充分发挥中国检察制度优越性的前提下发展和完善人民监督员制度。

一、人民监督员的人选范围应更加体现“人民”化。

人民监督员制度的创建是中国特色社会主义检察制度的完善和发展。它充分体现了社会主义政治制度和司法制度的本质要求--人民当家作主，是人民当家作主的精神和贯彻群众路线的要求在检察工作中的具体体现。人民监督员制度保障了人民群众参与检察工作，意味着人民群众通过人民监督员介入检察机关的诉讼活动，有权向检察官了解案情和有关法律适用情况，有权阅知案件主要证据，有权旁听检察官对犯罪嫌疑人的讯问，并享有对一定范围的检察工作进行直接评判的权力，而且能够引起检察委员会或上级检察机关的审查程序，具有一定的刚性和约束力，因而有利于保障检察权的正确行使，有利于检察机关接受人民群众的监督，倾听人民群众的意见，体现了“人民检察为人民服务”的宗旨。

根据高检的规定，对人民监督员的选任标准是“公道正派，有一定的文化水平和政策法律知识”，但从试点工作的开展来看，人选范围呈现了一定的“精英化”和“官员化”。仅以铁检为例，因为是单位推荐，有时往往将人选的范围筐定在一定的领导层面，第一届选任的23名人民监督员仅有2名是从事基层工作的一般工作人员，其余均是一定成面上的中层甚至是单位的一把手，人民监督员身上的头衔太多，官员化色彩较浓，代表人民性的大众化不够。角色的多重任务也使得一部分人民监督员往往在时间上不能保证监督工作的正常进行，同时，隐性的弊端是“官官相护”的思想，带来普通民众对这些官员化的人民监督员监督成果的不信任。笔者认为，对人民监督员的人选，应从两个方面考虑：首先要有广泛的代表性，能够充分的代表人民的意愿；其次要能够胜任对检察机关直接受理立案侦查案件的监督职责。人民监督员必须体现三性：人民性、权威性、专业性。人民监督员代表人民对国家机关的执法活动进行监督，表达人民对执法的要求，不带任何“官方”的色彩；同时，人民监督员要能够胜任对检察机关直接受理立案侦查案件的监督，必须具备一定的专业知识，否则，没有任何实质性意义，监督就成为一句空话，实行人民监督员制度就仅仅是一种形式。

二、人民监督员制度应尽快纳入法制化的轨道。

目前，全国各地在执行人民监督员制度选任和管理模式不一，总体来讲分为两种，“内部”选任（检察机关发放证书）和“外部”选任（同级人大发放证书）。为有利于人民监督员制度的进一步完善和发展，应统一人民监督员制度的实施，正如曹建明检察长指出的，要推动人民监督员制度法制化。笔者认为，人民监督员制度已经具备了立法的民意基础和政策依据。

惩治和有效的预防腐败，是关系人心向背和党的生死存亡的一件重大工作，也是党始终坚持抓好的一项重大任务。检察机关作为反腐败的重要职能部门，通过依法查办国家工作人员渎职、贪污贿赂等职务犯罪，促进了反腐倡廉建设，为推动社会主义法治化建设提供了有力的司法保障。但是，不受监督和制约的权力必然导致腐败，对检察权运行的制约和监督机制的完善就是社会主义政治文明对中国检察制度建设的进一步要求。2003年10月，最高检出台的人民监督员制度，将检察机关查办职务犯罪工作中的主要环节纳入人民群众的监督范围。这一规定的出台是检察机关始终将检察工作置于党的领导和人大监督之下，自觉接受人民群众监督的具体体现。经过近5年的试点工作，人民监督员制度得到社会各界的广泛认可，人民对司法公开、司法民主的需求得到进一步的实现。一方面，他们向检察机关表达了人民群众对查办职务犯罪工作的要求和期待，有效地监督了检察机关的执法水平和办案质量，提升了检察机关的公信力，增强了检察工作的公正性。另一方面，他们向社会传递了检察机关查办职务犯罪的职能、程序及其履行情况，有效地促进了检务公开，在人民群众与检察机关之间建立起互动的桥梁，通过结合监督经历向社会公众宣传法制，动员更多的社会力量参与和支持反腐倡廉建设，进一步增强了公民以权利监督权力的意识和氛围，深化了检察民主。此为人民监督员制度具备立法化的民意基础。

人民监督员制度是中国检察制度框架内的一项制度创新，是中国检察制度发展与自我完善的一次重要改革。这一制度试点以来，取得的显著成就，相继被写入了《2004年中国人权事业的发展》、《中国的民主政治建设》、《2006年中国的国防》和《中国的法治建设》四个白皮书。党中央在关于司法体制改革的意见和构建和谐社会、加强“两院”工作等重大决定中都对人民监督员制度的规范化和法制化提出了要求。胡锦涛总书记在全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈会上也提出，司法改革要以满足人民的司法需求为根本出发点，从人民不满意的问题入手，以加强权力制约和监督为重点，优化司法职权配置，规范司法行为，维护司法民主和司法公开，努力建设公正高效权威的社会主义司法制度。党的十七大一重要精神就是健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，人民监督员制度就是直接性、基础性的人民监督形式，保证了人民群众对检察机关查办职务犯罪的知情权、参与权、表达权和监督权的有机统一。综上，人民监督员制度的法制化也具备了较充分的政策依据。

三、人民监督员制度的完善还在于必须与其他监督制约机制相衔接

关于“三类案件”监督的规定和“五种情形”监督的规则下发执行后，最高检又陆续出台了关于审查逮捕案件和办理不起诉案件的质量标准，加强上级检察院对下级检察院工作领导的意见，以及执法过错责任追究条例、检务督查暂行规定、内部执法监督规定等一系列规范性文件，进一步拓展了人民监督员制度的监督内容和形式。当然，这些监督制约机制的出台都是为了与人民监督员制度更好的衔接，内外结合，整合检察机关内部的监督资源，调整责任的分工和细化操作程的序，关系到查办职务犯罪的办案质量与执法水平。但实际监督工作中，仍然与现行的一些办案制度存在冲突，比如人民监督员程序的启动机制，根据目前规定，相关业务部门对于“三类”案件要及时报送人民监督员办公室，换而言之，人民监督员监督程序的启动处于被动状态，很容易发生“漏案”；再如，撤案审批制度与人民监督员制度之间的冲突问题；同一案件的两次监督问题等等。完善规范人民监督员制度与这些办案制度的衔接工作，进一步促进职务犯罪侦查权的运行，使之更加符合反腐败斗争格局和检察工作规律，从而体现检察制度的中国特色。

此外，人民监督员制度还必须加强舆论宣传工作。目前，对人民监督员的知晓可能还仅停留在一定层次的民众群，一是跟人民监督员的产生有关，另一方面，与检察机关对人民监督员制度的宣传力度也有关。笔者认为，人民监督员从其产生开始，就应该让广大民众感到这是参与司法监督的一个有效机会，尽量做到人人都有自荐的机会。其次，人民监督员产生之后，检察机关应该做到让这些人民监督员通过一定的成面或借助某个平台有个公开亮相的过程，建立起人民与检察机关之间的一座桥梁。以此做到普通民众对人民监督员设立、作用的了解如同人民陪审员这一家喻户晓角色的深入人心。