法治视野下民事行政检察监督的强化

上海市人民检察院第二分院

王琍、刘闻

法治是人类历史发展长河中的永恒主题，是源远流长的代表人类文明的一种法律文化形态。法治精神体现了人类共同推崇的基本价值，它是物质文明发展基础上人类对政治、社会与文化的理想追求。党的十七大报告中提出要“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”古人曰：“徒善不足以为政，徒法不能以自行”，厉行法治不仅需要完备的法律制度，更需要强有力的法律监督。检察机关作为宪法明文规定的国家法律监督机关，担负着监督国家法律统一、正确实施的重任，而民行检察监督作为检察机关法律监督职能中较具特色的一部分，责任尤为任重道远。

一、民行检察监督在中国法治化进程中的重要作用

我国的民事行政检察监督一直将其目标定位在维护民事、行政领域内法律的正确、统一实施，维护人民群众合法权益，促进社会公平正义上，这与世界各国将检察机关定位在公益代表机关的趋势不谋而合。相对于其他监督机制而言，民行检察制度作为一种规范的、制度内的监督制约机制，在民事、行政司法领域所发挥的作用是不可替代的。

第一，民行检察监督制度体现了宪法和法律赋予检察机关的职能要求。我国宪法确定检察机关是国家的法律监督机关，这是法治理念中治权思想在根本法中的体现，体现了法治的政治功能，也给检察机关行使法律监督职能提供了宪政基础。民事诉讼法第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。行政诉讼法第10条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。检察机关代表国家对审判活动和诉讼活动监督，在当事人与法院的等腰三角形之上，设立俯视的监督视眼，形成对审判权力的直接制约，保障社会公平正义最终得到实现。民行检察监督作为一项制度的确立，符合我国的政治制度和社会主义法治关于“立法、执法、司法、守法、法律监督协调运行”的基本原则。

第二，民行检察监督制度体现了进一步完善市场经济体制的迫切需要。市场经济是法治经济，没有好的法治环境，市场主体的独立性、市场竞争的有效性、政府行为的规范性和市场秩序的有序性都将缺乏根本的保证。市场经济主体要求法律面前人人平等，更要求法律得到公正执行。 民行检察监督肩负保障民事行政法律正确、统一实施的重要职责，是市场经济关系依法接受调整的重要基础，它为市场经济主体维护自身的合法权益提供了一种新的法律救济手段、一条新的法律保护渠道，为市场经济建设提供了一套行之有效的法律保障机制，有利于净化市场经济建设的司法环境，促进市场经济的健康发展。市场经济的有序发展及完善离不开民事行政检察监督工作。

第三，民行检察监督制度体现了维护社会公平正义的客观需要。“诉讼制度或程序的真正永恒的生命基础则在于他的公正性。” [1][1]对既判力和法院独立行使审判权的尊重，应以法院裁判的正义为前提。如果说抽象的正义难以把握，则法院的裁判至少应当符合现行法律的规定并符合民事程序法和民事实体法的一般规则和原理，否则就可以说裁判是缺乏正义的，是错判。实践表明，法院错用和滥用民事审判权的状况仅靠审判机关自身的力量是无法解决的，它离不开来自外部的监督。而在外部的监督中，检察监督的特质决定了它是最有效、不可或缺的组成部分。在凭借法院自身力量和条件尚不能充分保证民事审判公正性的现状之下，通过建立和强化检察监督保证司法公正，是实现司法公正的必然要求。

第四，民行检察监督制度体现了对国家司法权威的保障。维护司法权威，是建设法治国家的必然要求。在我国，健全的司法权威是由审判机关的审判权威和检察机关的检察监督权威共同构成的，缺一不可。民行检察监督目的不是要通过削弱乃至损害审判权威的办法提高检察机关自身的法律监督权威，而正是要通过积极有效的法律监督活动，提高法院的审判权威，最终提高和保障国家的司法权威。[2][2]检察机关通过自己的监督活动，促使审判机关纠正自己在审判活动中存在的裁判不公问题，纠正影响审判权威的因素，从而恢复或增强审判权威。检察机关也通过自己有效的法律监督活动，在维护审判权威的同时，提高了自身的检察监督权威，最终达到提高和保障国家司法权威的目的。

第五，民行检察监督制度体现了分担社会责任、缓解社会压力的必要政治功能。我国目前已进入改革发展的关键时期，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，伴随着人民群众法律素质的日益提高，公民运用法律维护自身权益的意识越来越强，大量社会矛盾以诉讼形式进入司法领域，检察机关受理的民事行政申诉案件也日渐增多，这些案件都直接涉及到人民群众的切身利益，与社会稳定紧密联系。在我国尚未采取三审终审的诉讼模式下，民事行政检察监督作为科学有效的诉求表达机制和权益保障方式，通过抗诉等监督手段的运用启动再审程序，促使错误裁判得到纠正或变更，人民群众的合法权利得到保护，双方当事人的利益得到平衡，社会矛盾得到最终化解。民行检察监督对缓解社会张力起到了必要的政治功能。

二、我国民事行政检察监督制度的现状

民事行政检察监督开展十多年来，检察机关依据法律规定，认真履行法律监督职责，使一批程序上、实体上确有错误的生效民事行政裁判得到纠正，在保障当事人合法权益，维护法律公平和正义方面发挥了不可替代的作用。据统计，2002至2006年，全国检察机关共受理民行申诉案件355331件，其中共立案审查民行申诉案件185067件，提出抗诉65047件，提出检察建议23533件。5年间，人民法院对民事行政检察监督案件再审审结共39687件，其中改判19988件，撤销原判发回重审1605件，调解5864件。原判改变率达70％以上，其中改判率维持在50％左右，对检察建议采纳率均达50％以上。[3][3]

民行检察工作取得的显著成绩说明，民事行政检察制度的存在有着客观生成的基础，在实践中其功能己实际发挥了巨大作用，取得了较好的法律效果和社会效果，得到了广泛的认同和支持。但在总结成绩的同时，我们也应清醒地看到，现行民行检察制度在设计及运行中还存在着不少问题，民行检察工作与社会现实的要求相比仍有不少差距，民行检察制度的实际效果尚未得到最大程度的展现，故有必要进行相应的探索和完善。

（一）法律和司法解释现状

从法律渊源上看，我国现行民行检察监督体系可以划分为三个层次:

第一，宪法、组织法层面上。我国宪法第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，从而以根本大法的形式确立了检察机关作为国家法律监督机关的地位和性质。人民检察院组织法第5条规定：“各级人民检察院对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督”；第18条规定：“最高人民检察院对于各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民检察院对于下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，应当按照审判监督程序提出抗诉”。这些宪法性法律规定构成了民行检察制度得以产生和发展的根据和基础。

第二，基本法层面上。现行民事诉讼法和行政诉讼法作为国家诉讼领域内的基本法，是检察机关在司法实践中履行民事行政检察监督职责的直接依据。二者虽然在总则部分均赋予了人民检察机关对民事审判活动以及行政诉讼活动的法律监督权，但在分则部分可以给予支撑的法律条文却屈指可数。2007年10月28日全国人大常委会通过的民事诉讼法修正案，对检察机关法律监督权作出了完善，细化了提起抗诉的范围，将现行民诉法185条规定的检察机关可以提起抗诉的4种情形具体划分为13项及另外一款，并将现行第186条修改为人民法院收到检察院的抗诉书之日起30日内作出再审的裁定以及5种情形下可以由下一级人民法院再审。

第三，司法解释层面上。最高人民检察院1992年4月18日通过的《关于民事审判监督程序抗诉工作暂行规定》，成为检察机关最初办理民事抗诉案件的具体参照依据，但是由于《暂行规定》对一些问题的规定并未得到法院的认同，实践中难以操作。2001年10月11日，最高人民检察院在总结多年民事、行政检察工作实践经验的基础上，出台了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》，从而取代《暂行规定》成为今后一个时期指导民行检察监督的操作规范。相对应的是，最高人民法院针对实践中法院审理的检察机关提出抗诉的案件，也出台了一系列相关司法解释，如《关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》、《关于人民检察院对民事调解书提出抗诉人民法院应否受理问题的批复》等，这些司法解释或称“人民检察院针对人民法院在执行程序中作出的查封财产裁定提出抗诉，于法无据，人民法院不予受理”，或称 “人民检察院对调解书提出抗诉的，人民法院不予受理”，对检察机关在实践中履行民行法律监督职责作出重重限制，严重制约了检察机关法律监督职能的实现。

（二）现行民行检察制度在运行中面临的困境

在肯定民行检察监督的积极意义和功能的同时，必须承认，该制度在设计上仍存在诸多不完善之处，在实际运行中也存在着许多不容忽视的问题。具体而言，主要包括以下几个方面：

1．民事诉讼法规定的监督方式过于单一，有相当局限性。[4][4]我国民事诉讼法对检察机关民行检察权的行使只规定了一种监督方式，即“按照审判监督程序提出抗诉”的方式进行事后监督，抗诉成为检察机关民行检察监督唯一的方式。如此一来，使得检察机关即使发现了在审判前和审判中的活动存在错误也无法通过其他手段及时进行监督、纠正。而在实践中被广泛应用，在工作中发挥了积极作用的《检察建议书》由于缺乏法律规定，导致其在适用条件和范围上还不够明确，缺乏具体操作标准和规则，尤其是缺乏法定的同抗诉一样可以强制法院应当再审的监督效力，导致实践中检、法两家诸多矛盾和争议的产生。

2．民事诉讼法规定的检察监督范围过于模糊，导致争议不断。民事诉讼法第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”这是法律规定的民行检察监督的一项基本原则。但“民事审判活动”究竟应作广义理解，将调解和执行活动以及为保证审判活动顺利进行的各种程序性裁定一并包括在内，还是作狭义理解，仅指审判活动。实践中，检、法两家分歧巨大。最高人民法院出台的司法解释明确将民行检察监督范围限制在审判活动中，使得检察机关对调解和执行程序以及大部分裁定难以行使监督权，大大缩小了法律赋予检察机关法律监督权的行使范围，使民行检察监督不可避免地带上了片面性的色彩。

3．民事诉讼法在检察监督程序上的规定过于原则，缺乏可操作性。民事诉讼法由于立法的原则性，尤其是存在总则规定过于笼统与分则规定过于狭窄的矛盾，导致民行检察监督程序的缺乏。民事诉讼法虽然明确了检察机关民事法律监督的对象，但未规定检察机关民事法律监督权的实施途径以及检察机关有效履行抗诉职权的必要手段，为检察监督权的行使设置了障碍。例如实践中，检察机关要正确地审查法院的生效裁判是否存在错误，必须审查原审法院的审判卷宗，在必要时，还要进行适当的调查取证活动。由于现行立法未对检察机关的调取案卷权和调查取证权加以确认，增加了实践中办理抗诉案件的难度，使立法者期望检察机关的外部审判监督力量，与法院的内部审判监督一道，共同维护司法公正的初衷和目的大打折扣。

现行立法的缺位，导致民行检察权在运行中面临诸多困境，检、法两家争议不断，影响了法律监督机制的正常运转。究其原因，正如有学者所言，“目前妨碍民行检察监督机制应有功能之有效发挥的主要原因在于审判自身。也就是说，从法院系统的整体层面上来讲，普遍地尚未理顺与法律监督机关的相互关系，不习惯接受来自检察机关的民事抗诉，甚至于对民事抗诉怀有强烈的抵触情绪。”[1][5]我们认为，只有进一步完善检察监督程序、扩大民行检察权的范围和手段，加大制衡力度，才能有效解决民行检察在实践中面临的问题，进一步强化检查监督职能，为司法公正的实现提供切实保证。

三、探索并构建民行检察监督新机制的举措

虽然当前立法和制度缺陷使检察机关依法行使民行检察监督权，开展正当有序的法律监督的职能受到一定程度的制约，但检察机关应当对现行民行检察制度中不合理与不规范之处进行革新，以探索民行检察监督完善机制，开创民行检察工作新局面。

（一）进一步扩大抗诉对象范围

此次民事诉讼法修正案细化了检察机关的抗诉理由，将原185条规定的检察机关可以提起抗诉的4种情形具体划分为13项以及违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的以及审判人员在审理该案时有职务违法犯罪的情形。抗诉条件的细化，进一步规范了民事抗诉工作，有利于促进民行抗诉工作的进一步开展。但细化后的民事抗诉范围是否已完备，是值得研究的。民诉法以及最高院司法解释将抗诉权限制在法院作出的生效判决以及管辖权异议的裁定、不予受理的裁定和驳回起诉这三种生效裁定上。检察机关能否对其他类型的裁定以及生效的民事调解进行抗诉？此次民诉法修正案未予以涉及。从目前司法实践来看，检察机关对这些裁定进行监督，有两种途径可以考虑：一是提出检察建议，二是以违背法定程序为由提出抗诉。因为裁定解决的都是程序问题，如果裁定错误，则相关的程序也是错误的。后一途径受到两方面的限制：一是根据民事诉讼法的规定，违背法定程序的，须可能影响实体公正才能抗诉，二是对于执行阶段作出的裁定，限于最高院司法解释的规定无法提出抗诉，导致不能启动相应的再审程序。关于检察机关可否对生效调解书进行抗诉的问题，法律规定对违背自愿或合法原则的调解书，当事人可以申请再审。这说明对错误的生效调解书是应当予以纠正的，生效调解书应当列入检察机关抗诉的范围内。当因人民法院审判活动的原因导致调解书违背自愿或者合法原则时，检察机关应当予以抗诉，民诉法规定的检察机关抗诉对象的范围尚存在进一步扩大的空间。针对检法两家对检察监督范围的争议，有学者认为，“尽管法院对具体案件享有最终的裁判决定权，但监督范围不同于对具体案件的处理，它应当由立法机关来确定，作为监督者的检察机关无权自行确定监督范围，作为被监督者的法院更不得自行划定监督范围。检、法两机关在监督范围上的争议，应当由我国权力机关来解决。”[6][6]由人大出台相关立法或作出立法解释，对检察机关民行检察监督的范围、方式、程序以及与审判机关的协调等问题作出明确规定，以化解检、法两家在民行检察监督上的矛盾实为应然之举。

（二）界定检察机关的调查取证权以及调查取证的范围

民事诉讼法在确立检察监督机制时，没有明确检察机关可否依职权进行调查取证。实践中，检察机关在审查当事人的申诉，决定是否抗诉时，往往需要进行调查取证，以查清民事纠纷的事实真相。因此，是否赋予检察机关调查取证的权力以及检察机关调查取证的范围问题，在实务界引发了一些讨论。修正后的民诉法规定当“有新的证据，足以推翻原判决、裁定的”，检察机关应当予以抗诉。根据最高人民法院《证据规则》第四十四条的规定，“新的证据”是指原审庭审结束后新发现的证据。对于当事人不服二审裁判向检察机关提出申诉的情形而言，“新的证据”是应当由当事人在发现后向检察机关提交，还是可以允许检察机关在案件审查中通过调查获得，民诉法修正案未有涉及。我们认为其中恰恰蕴含了检察机关调查取证权的存在空间，检察机关在审查申诉案件时，当出现新的证据足以推翻原判决、裁定的，当事人因客观原因不能自行收集的，检察机关应当予以查实，并依照修正后的民诉法予以抗诉。而对于原审中已经出现的证据，检察机关是否可以调查取证，以进一步查明案件事实，我们认为应当加以限制，不宜盲目扩大。因为，检察机关监督的对象是法院的审判活动，其监督的目的是纠正错误的民事行政裁判。审判活动是否公平公正，只能以审判机关在当时的证据条件下作出的判断是否达到了民事审判所要求的证据标准为依据，而不能以事后取得的证据来衡量当时的法律真实，故检察机关不能随意行使调查取证权并以发现的事实为据进行抗诉。我们认为检察机关调查取证权的行使应当限定在以下几种情况下：首先，当事人因客观原因不能自行收集证据，书面申请法院调查取证，法院未调查收集的，以及由于法院没有告知当事人拥有申请法院调取证据的权利，当事人未提出申请，导致法院认定事实错误的，检察机关在法院应当调查取证的范围内行使调查取证权；其次，原审认定事实的主要证据是虚假或伪造的，检察机关可以通过调查取证揭露当事人伪造或变造证据的事实，并针对错误裁判提出有依据的抗诉。第三，在确定审判人员在审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的行为时，检察机关可以进行调查取证，对审判人员的渎职犯罪行为进行查处，维护司法公正。

（三）加强对民事执行活动的法律监督

长期以来，民事、行政判决、裁定执行难、执行乱问题，成为社会广泛关注的一个司法痼疾。公民、法人和其他组织的合法权益得不到应有的保护，司法权威受到损害。为解决这一问题，有关方面不断推出一些政策和规定，从贯彻施行的情况看，效果并不理想。这种现象的产生，与执行活动缺乏有效监督有一定关系。此次民事诉讼法的修订虽然涉及很多执行程序的完善，如法院可以根据需要设立执行机构，增加执行异议制度，延长申请执行期间的，但令人遗憾，仍未触及民事执行活动的法律监督。

从我国检察权的性质来看，检察机关应对一切法律实施活动进行监督，以保证法律的统一、正确实施。检察监督不仅应当对产生生效法律文书的审判活动进行监督，更应包括对这些法律文书的执行活动进行有效的监督。执行程序作为民事审判程序的继续，与审判程序具有同等重要的作用，它是确保当事人诉讼权益最终实现的司法途径。我们必须彻底改变现存的轻视执行监督和否定执行监督法律依据的错误观念，积极探索检察机关对执行监督的途径和方法，促进民行检察工作的可持续协调发展。对一般的执行违法行为、错误的执行裁定，可以提出检察建议，由法院自行纠正；对存在明显错误的裁定，例如产生终局效力的执行裁定、对执行异议的裁定及中止执行裁定等，可以抗诉的方式启动再审程序，要求法院重新审理，作出新的裁定。

（四）积极发挥民行检察建议的作用

民行检察建议，是指检察机关在民行监督活动中，对民事行政审判活动中发生的违法行为或错误裁判，以书面形式向法院提出监督意见，以利于法院自行纠正的非诉讼监督方式。是为实现社会效果和法律效果的统一，依据民事诉讼法的原则性规定，在实践中创设的一种民行检察监督方式，其本质是民事检察监督权的一种延伸。实践中，由于检察建议不必然引起再审，较易为法院所接受，但因缺乏明确的法律依据，在很大程度上制约了其在司法实践中进一步开展。我们认为，通过立法将检察建议明确为民行检察监督的法定方式，这是保证检察建议监督力度的前提。就目前而言，“两高”宜共同协商，以细则的形式对检察建议的法律地位、适用范围、提出方式和程序等具体事项作出明确的规定，作为抗诉方式的有力补充，形成多层级的法律监督体系。

（五）加强对行政行为的检察监督

目前我国处于社会转型期，而为社会发展提供公共产品的行政行为却不尽如人意，对行政执法行为也缺少必要、有效的监督和制约。尽管各级党政部门、权力机关、政府内部及社会公众等力量对行政行为进行了不同方式的监督，并发挥了一定的积极作用，但其监督的局限性也较为明显。行政行为的制约机制中缺少一支独立于行政权外部而又专业、全面的监督力量。检察机关作为国家的法律监督机关，依法对行政行为进行监督符合检察机关的宪法定位，有利于实现依法行政，维护国家利益以及行政活动中弱势群体的合法权益。

针对行政机关违法使用行政权的行为，根据其手段、程度、损害对象、致害程度以及社会影响等不同情况，应当积极尝试运用抗诉、检察建议等多种不同的方式进行监督。检察监督不仅仅针对具体行政行为，还应当扩展到对抽象行政行为的监督，应当将具体行政行为所依据的法律、法规和规章制度等纳入审查范围。同时，将对行政执法行为的监督从合法性监督扩展到合理性监督，针对当前行政执法中出现的滥用自由裁量权、不合理行政等问题进行事后监督，对涉及公共利益的行政行为和有重大社会影响的案件则应当将监督置于行政行为整个过程，发动事前、事中监督程序，以实现监督职能的充分发挥。

（六）积极探索民事公益诉讼方式

公益诉讼，是指特定的国家机关和相关的团体、组织和个人，对违反法律法规并侵犯国家利益、社会利益或不特定多数人的利益的行为，向法院提起诉讼，由法院依法追究其法律责任的活动。随着我国经济体制改革的逐步深化，新情况新问题不断出现，尤其是近年来国有资产流失、环境污染、政府行政行为对国家和社会公共利益造成较大侵害的事件时有发生。而这类案件往往无合适的诉讼主体，或有主体无力起诉、起诉不力，致使案件得不到及时有效的司法干预。但是由于目前我国法律尚未明确赋予检察机关提起公益诉讼的权利，这就给实际操作带来了许多困难。自从1997年河南省方城县人民检察院首次代表国家针对国有资产流失提起诉讼以来，全国许多省市的检察机关开展了提起和参与公益诉讼的大量实践探索，但理论上争论不断，实际操作上也存在很大差异，工作推进相当缓慢。我们建议完善我国民事立法，科学设计具体的法律规则，充分赋予检察机关对公益案件提起诉讼的权利，并对检察机关在公益诉讼中的地位等作出明确规定，构建符合我国国情的检察机关公益诉讼制度。