与村委会签订协议使用“荒地”的行为如何认定

□青浦区人民检察院  陈海燕

农用地的保护关系到亿万国民和子孙后代生计，刑法对于非法占用农用地破坏土地资源的行为以明确的法条规定定罪量刑。司法实践中，非法占用农用地的行为人往往先与村委会签订租地协议，将数量巨大的“荒地”租赁给被告人用于建造非农用建筑。这种合法外衣下的非法占用农用地行为该如何评判？下面我们结合具体案例对非法占用农用地罪的构成要件进行界定。

一、典型案例

2003年7月11日，被告人李某与某村民委员会签订土地租赁协议，租赁该村土地29.67亩建办木材加工厂，在租赁协议上明确写明某村委会同意被告人李某租赁该土地用于建造厂房。该协议中的土地原为农田，后在修建高速公路时因挖土而成为荒地。李某知道租赁土地需要政府相关部门的批复，但考虑到村里的土地比有批复的工业园区的土地便宜，加之与村委会签订了租赁协议，因此，李某在未办理任何审批手续的情况下，在该农用地上非法建造工业厂房、办公楼等非农用建筑物。2004年5月，国家“五部委”检查违规用地的情况，此时被告人李某刚开始在其租赁的该农用地上建造房屋，其在村书记周某告知停止建房后暂停建房，但随后又开始在该土地上建造房屋。2005年3月31日，区房屋土地管理局及相关部门发现其非法占用农用地后，向其送达了《责令限期改正通知书》和《停止施工通知单》，随后又作出《行政处罚决定书》，但该决定书并未实际及时送达给李某。基于被告人李某未及时收到行政处罚决定书，当房屋土地管理局向法院申请强制执行时，法院裁定终结执行该行政处罚决定。此后，被告人李某继续其非法修建行为。

2006年5月16日，经上海市农业保护监测站检验，李某累计占用土地19780.78平方米，其中厂房6553.63平方米，混凝土道路为5448.89平方米，合计12002.52平方米，其余为草坪面积。根据现场勘察、调查、实地照片分析结果与上海主要土壤理化性质进行比对：厂房、混凝土道路等12002.52平方米（18亩）范围内0-15cm耕作层内含有大量不同粒径的混凝土、石子、砂子，已丧失了耕作土壤应具有的疏松表层和作物正常生长发育所需的水分、养分、光照、温度等基本要素，农用地已严重毁坏，不能进行耕种。

二、罪名分析

非法占用农用地罪是刑法修正案（二）对刑法第342条的非法占用耕地罪的修正，该修正案对保护土地资源具有重要意义。作为一个新罪名,非法占用农用地罪有诸多适用方面的问题需要加以探讨，在司法实践中正确适用非法占用农用地罪，必须准确的把握本罪的内涵。非法占用农用地罪是指违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的行为。从本罪的构成要件来看，行为人侵犯的客体是国家对土地的管理制度；客观方面表现为违反土地管理法规，非法占用农用地改变其用途，数量较大，造成农用地大量毁坏的行为；主观上具有故意；犯罪主体包括自然人和单位。由于司法实践中此类犯罪较少发生,而理论界对于本罪的认定又存在一些争议，因此本案对于正确界定非法占用农用地罪具有较大的实践价值。

三、定性分析

我们认为，本案李某的行为构成非法占用农用地罪。理由如下：

（一）非法占用农用地罪的客体

根据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》规定，我国实行土地用途管制及分级审批制度。国家编制土地利用总体规划规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。县级和乡（镇）土地利用总体规划还应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等，其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地用途，严格限制农用地转为建设用地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。本案中，李某非法占用的农用地属基本农田，《土地管理法》明确规定：“实行严格保护基本农田制度。”《基本农田保护条例》第15条规定：“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。”需要占用基本农田必须经过国务院批准。第17条规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖沙、采石、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。”因此，李某的行为侵犯了非法占用农用地罪的客体，即国家对农用地的管理制度。

（二）非法占用农用地罪的客观要件

1、关于本罪客观行为的认定

本罪行为客观上表现为非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途的行为。具体包括以下几种行为：

首先是手段行为，即非法占用农用地。所谓“非法占用农用地”是指未经法定程序审批、登记、核发证书，确认土地使用权，擅自占用农用地的行为。

根据《土地管理法》第76、77、78条和《土地管理法实施条例》第34条之规定，非法占用农用地有四种表现形式：1）未经批准占用农用地的，即未经国家土地行政管理机关审核，并报经有权批准的人民政府批准而擅自占用农用地；2）超过批准的数量占用农用地的，即少批多占，其中一部分农用地的占用经过合法批准，一部分农用地的占用则未经批准；3）采取欺骗手段骗取批准占用农用地的，主要是以提供虚假文件，谎报用途或者借用、盗用他人的名义申请等欺骗手段取得批准手续而占用农用地；4）非法批准、使用的农用地应当收回而拒不归还的。

其次是目的行为，即改变被占用土地用途。所谓“改变被占用土地用途”，是指将土地管理部门批准占用的土地擅自改变土地的用途的行为，如建办工厂、建造住宅、筑路、挖砂、采石、采矿、取土，倾倒废物等。

本案中，被告人李某与某村委会签订的土地租赁协议属于无效协议，该协议违反了《土地管理法》第43条第1款（即任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外）和第36条第2款（即禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等）之规定。李某不能凭借该协议获得占用该30亩农用地、改变其土地用途的合法性，其未经法定程序许可，擅自占用农用地，在基本农田上修建厂房等非农用建筑物及铺设混凝土道路的行为完全符合非法占用农用地罪的客观要件。

2、关于本罪法定结果情节的认定

非法占用农用地罪的构成须具备两个结果：一是数量较大；二是造成农用地大量毁坏。根据最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第3条、第9条之规定：非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上；非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。多次实施非法占用耕地的行为依法应当追诉的，或者一年内多次实施非法占用耕地未经处理的，按照累计的数量数额处罚。

本案中，被告人李某非法占用基本农田，用于建造厂房等，面积达到19780.78平方米，其中12002.52平方米（18亩）农用地已严重毁坏，不能进行耕种。被告人李某占用农用地数量较大，造成耕地大量毁坏。

3、非法占用农用地罪的犯罪对象

本罪的犯罪对象是农用地，实践中对于农用地的含义和范围比较难以把握。本案中，被告人李某辩解其租赁的土地属于荒地，不是农用田。但法律上没有荒地的概念，《土地管理法》第4条明确规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。”根据我国土地利用现状分类及其含义，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、园地、牧草地、其他农用地。耕地在法律上分为基本农田和基本农田以外的耕地，即特殊耕地和一般耕地。根据《基本农田保护条例》，基本农田是指按照一定时期人口和社会经济对农产品的需求，根据土地利用总体规划确定的长期不得占用的耕地。本案中，房屋土地测绘技术报告书、上海市农业环境保护监测站的检验报告及租赁协议等证实该地块属于基本农田。

（三）非法占用农用地罪的主观方面

关于非法占用农用地罪的罪过形式,我们认为本罪是出于直接故意的故意犯罪,不存在间接故意和过失，即行为人主观上明知是耕地、林地等农用地而予以非法占用,改变被占用土地用途。实践中，对于行为人确实不知道是土地管理法律法规所保护的农用地而占用的不构成本罪。

本案中，被告人李某辩解其系按照与某村委会签订的协议使用该项土地，土地未审批属于村委会的责任，因此，其不具有非法占用农用地的故意。对此我们认为，基于李某在整个过程中的各种表现，可以认定其具有非法占用农用地罪的故意。

（1）被告人李某签订租赁协议拿到该地块时，即行政机关介入前就具有非法占用农用地的故意。被告人李某供述其知道租赁土地需要政府相关部门的批复，没有批复而租赁土地应该是违法的，但因为村里的土地比有批复的工业园区的土地便宜，加之有村里的协议，所以就租了村里的土地盖厂房。由此可见，被告人李某主观上对未批复而租赁土地、改变土地用途的违法性是明知的，其占用农用地的目的是追求个人经济利益。

（2）2004年5月份，被告人李某对该地块正处于平整土地后开始施工的阶段，当时国家“五部委”来该村检查时就发现李某租赁土地属于违规用地，要求其停止建房，与其签订租赁协议的村书记周某也因此被调职、免职。周某在“五部委”发现违规用地至被华新镇政府撤职期间，配合有关部门停止、拆除已打好基础及正在施工的部分违规用地。李某的建房工程在此期间暂停，但周某2004年12月调离时李某又开始施工建房。不难看出，此时被告人李某已经具有了非法占用农用地的主观故意。

（3）2005年3月，区房屋土地管理相关部门发现李某占用农用地建造厂房后，采取现场劝阻、书面通知（送达责令限期改正通知书、停止施工通知单）、作出行政处罚决定书并向法院申请强制执行等方式予以制止，而李某在明知其非法占用农用地且行政机关已采取措施的情况下，继续建造厂房、毁坏农用地，使农用地遭破坏后果进一步扩大。该节事实中，被告人李某非法占用农用地的故意更加明确。

被告人李某辨称其收到责令限期改正通知书、停止施工通知单后曾停止一段时间，后因未收到行政处罚决定书，即继续修建，并在8月份收到法院裁定该行政处罚决定终结执行的裁决书，认为可以继续修建。我们认为，被告人李某分别于2005年3月和2005年4月收到有关部门发出的《责令限期改正通知书》和《停止施工通知单》，该两份书证对其建造厂房行为的不合法性已作出了明确评价。此外，法院的裁定是针对行政处罚决定书未能及时送达而作出，并不意味着该处罚决定书本身不合法。不难看出，被告人李某在收到两份通知之后继续其违法行为，修建多处建筑物、铺筑混凝土道路，这种表现充分反映了其主观上的直接故意。

综上，被告人李某的行为符合非法占用农用地罪的构成要件，应追究其刑事责任。检察机关认为李某违反土地管理法规，非法占用农用地，在基本农田上非法进行非农业建设，造成数量较大的农用地被毁坏，以非法占用农用地罪向人民法院提起公诉。人民法院审理后认为，检察机关指控被告人李某构成非法占用农用地罪成立，以被告人李某犯非法占用农用地罪判处有期徒刑一年六个月，并处罚金人民币一万五千元。宣判后，李某不服一审判决提起上诉，二审法院审理后裁定：驳回上诉，维持原判。原判决发生法律效力。