简析英国检察制度①

广东省广州市人民检察院  黎杰翠

内容摘要：1986年，英国检警分离，成立了皇家检察署来负责刑事案件的起诉工作。皇家检察署在其执行刑事起诉的工作中，需面对和解决一系列的问题，如检察官的规则问题，皇家检察署的法律地位，检警关系问题等。这些也是英国近年来的刑事诉讼发展过程中存在的普遍问题值得我们参考和借鉴。

关键词：皇家检察署  皇家检察官规则 司法复议 检警关系

    随着上世纪70年代英国上诉法院对一系列刑事误判案件的重新审理和纠正，英国的刑事司法制度成了法律改革的重点，其中最瞩目的是检警分离，成立了独立行使刑事起诉权的皇家检察署。这些改革反映了英国近期的刑事诉讼发展方向，也反映出刑事诉讼发展的一些规律性。然而，对于英国的检察制度我国鲜有文章系统地进行介绍，本文在这里对其进行简介和点评，希望读者可对其有一定的了解，也可从中了解英美法系国家的刑事诉讼发展状况及一些在刑事诉讼发展过程中存在的普遍问题。

   一、皇家检察署成立的背景

   一直到1986年，英国刑事检控的启动以及将案件移送至法院都由警方负责。在43支警察队伍中，31个有自己的检控部门，其余的则聘请私人律师事务所的律师来承担检控工作。1977年成立的刑事起诉皇家委员在1981年的报告中指出：警察传统的犯罪侦查角色与刑事检控所要求的客观要求之间存在矛盾。检警合一的模式确实存在弊端，首先，警察作为侦查机关，其职能是侦破案件、收集证据以及逮捕犯罪嫌疑人，这就可能导致其在审查案件是否应当起诉时存在偏见。其次，这种双重角色也可能会导致警察侵犯被逮捕人的权利，急切地希望那些警察认为有罪的人能够被定罪，这将导致警察会将证据不足以支持定罪的案件起诉到法院。英国多年的司法实践显示，过多证据薄弱的案件被起诉导致了法院高比例的无罪判决，严重浪费了司法资源。因此，委员会提议建立一个新的检察机构。1983年，内政部发布了《英格兰和威尔士刑事案件的侦查和起诉》的白皮书，里面支持建立一个符合英国法律制度的全国性检察机构。在这样的背景下，《犯罪起诉法》和独立的检察机构诞生。

    英国的《犯罪起诉法》在1985年公布1986年生效，它设定了英国刑事诉讼的基本框架，并创设了皇家检察署。皇家检察署由检察长领导，受辖于总检察长，总部设在伦敦。总检察长由首相从该党的下议员中提名任命，不属于内阁成员，其在整体政策上对议会负责，但不涉及具体案件。在英国，检察署既是公诉机关，同时也是政府的法律顾问机构，在三权分立的体系中是属于行政权的一个机构，不同于行使司法权的审判机构。它是一个单一的、独立的和全国性的机构，其管辖权覆盖整个英格兰和威尔士，独立于警察机构并有权决定不起诉。和我国检察机关不同的是，英国皇家检察署没有法律监督的权力，也没有直接侦查案件和指挥警察进行进一步侦查的权力。

    在刑事诉讼中，皇家检察署担任着两个基本的职能：审查警方的侦查结果，然后决定如何进行下一步的诉讼活动，对通过了《皇家检察规则》（以下称《规则》）中所列标准的案件进行起诉。然而，皇家检察署自建立之日起就遇到了严重问题。最初的许多问题是财政上的：如，1987—1988年，皇家检察署的花费每年都严重地超出原先的预算。其次，它的管理结构在实践中存在缺陷，被迫于1989年和1993年先后两次重组。到 1993年为止，皇家检察署由 31个检务区组成，覆盖了英格兰和威尔士，通常与一或两个警区相对应。但在同一年，为了使地区行政合理化，也为了将更多职责委托给地方，31个区缩减为13个区。每个检务区由一名首席检察官领导，并再划分为两个或两个以上部门。另外，因为财政上的困难，检察署难以招收到足够的高素质工作人员，使得其必须使用大量的律师。然而，律师不但费用昂贵，而且由于他们只是不定期地工作，因此对案件的审查无法保持前后连贯性，直接影响了案件审查和起诉的质量。

二、皇家检察官规则

当皇家检察署从警方手里接收案件材料后，首席检察官会将案件分配给其属下的一名检察官，由其对指控的证据进行审查。经过审查，检察官可作出继续原指控或改变指控的决定，但有关起诉中止的决定只能由主诉检察官做出。《皇家检察官规则》对案件的诉讼操作只规定基本的原则，其详细解释由皇家检察署在不公开的政策手册中做出。《规则》是检察长按照《犯罪起诉法》第10章的规定来发布的，但这不意味该《规则》是授权性立法。检察长发布的指引需包括三方面内容：起诉的决定；适当指控的选择以及在两可罪②中向治安法官所做的关于被告人应在哪一个法院接受审判的陈述。

在决定是否进行检控时，皇家检察官必须考虑两方面的问题。第一是证据的充分性问题。证据要求的是“定罪的现实可能性”。英国现行的《规则》表明了这是一个客观的检验标准，它意味着陪审团或法官在法律的正确指导下，判处被告人有罪的可能性大于无罪的可能性。这和我国刑事诉讼法第141条规定的“证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的”要求相近。案件里的证据必须是可采的和可信的。检察官需要考虑是否存在可采的、实质性的并且可靠的证据证明被告人实施了被指控的罪行。检察官应当确信，该案不存在不经审判就被判决无罪或者被裁定为“无辩可答”③的现实可能性。然而依据1984年的《警察和刑事证据法》，法官在决定什么证据是可采的方面享有广泛的自由裁量权，因此这是一个很难预测的因素。另外，陪审团或治安法官将如何认定事实的因素同样难以预测，因为他们享有在聆听控辩双方意见后才做出决定的权利。有学者质疑这种证据的预测性标准是否比证据的“本身价值”标准更适当，另有学者则认为一个更好的标准应该是某个特定的陪审团或者法官是否认定具体的被告人有罪。

检察官要考虑的第二个问题是公共利益的检验。“公共利益的检验”，是指要从公共利益的角度考虑，看对被告人是否有必要追究刑事责任，公众是否有兴趣对被告人起诉。《规则》清楚地列出了应起诉和不应起诉的因素，规定“对任何性质严重的案件均应提起检控，除非不应提起检控的公共利益因素明显超过了要提起检控的公共利益因素。”也就是说，进行起诉的总原则是罪行越严重，越有可能根据公共利益的需要进行起诉。具体来说，主要有以下的情形：定罪很可能会导致很重的判刑；实施犯罪时使用了武器或以暴力相威胁；罪行是针对服务于公众的人员（如警察、护士等）；证据显示被告人是犯罪头子或者该罪行的组织者；有证据证明该罪行是预谋的，等等。反对起诉的公共利益的因素体现了对于过失犯罪、初犯、偶犯、老年人犯罪等从宽处理的原则。具体来说，有法庭可能判处很轻的处罚、因错误判断而犯下的罪行、被告人是老年人，或在犯罪的时候正患有严重的精神或者身体疾病等。然而皇家检察署的案件资料是依赖警方的，这在被告人认罪的情况下是一个需要重视的问题。案件的材料可能很少，而且检察署也没有足够的信息对公共利益进行检验。案卷还有可能被警方夸大了对嫌疑人不利的因素，如犯罪嫌疑人坦白招供的程度。缓解这些问题的一个办法是从其他渠道向检察署提供资料。教化服务机构在许多地区都引入了“案件公众利益评估中心”这个单位。这个单位的任务是在关于私人或其他《规则》中规定的因公共利益因素而中止起诉的案件中为检察署提供相关的资料。有学者认为这种安排对于向检察署提供经过核实的、中肯的资料是非常有用的。

关于证据展示方面，皇家检察署有义务向辩方披露未使用的资料。被告人有权事先预览控方的证据，包括检控方“不打算使用的材料”。“不打算使用的材料”包括在侦查过程中收集到的全部证据材料，无论在控方看来是否具有相关性。控方还需要披露所有对控方证人不利的证据，例如关于警察纪律制裁的听证。警察和检察官对此十分不满，因为这样需面临两种选择：或者披露敏感的、保密的材料，或者不得不中止起诉。在1993年R v Davis, Johnson and Rowe的案件和1994年R v Keane的案件里，上诉法院建立了新的程序。根据该程序，敏感资料可交由法院来裁决是应当披露还是予以保留，并且不损害资料的机密性。此外，1996 年的《刑事程序和侦查法》规定了检控方必须在首次披露中披露所有之前未曾披露的在检方看来可能会削弱其检控的资料。根据资料披露的情况，被告人必须向检方和法院提交一份答辩陈述，陈述中需概括地列出答辩的意见和被告方对检方持有异议的问题。接下来检方需进行第二轮披露，披露所有之前未曾披露过的，根据被告人的答辩陈述可能会被合理地期待为将有助于被告人的资料。在上述的案件中，被告人Rowe和Davis因不服判决，将其案件分别提交给了刑事案件审查委员会和欧洲人权法院。欧洲人权法院在2000年作出判决，认为检察官没有将争议的证据（该证据源自一名告密者）提交给庭审法官去作出是否披露的裁决，从而剥夺了被告人接受公平审判的权利。无疑，任何对相关证据披露的缺失都会损害被告人接受公平审判的权利，但是当相关证据因为公共利益的原因而必须被排除时，起诉是否应当和是否能够继续进行同样也存在争议。

皇家检察署决定起诉的案件，视案件的种类由检察官出庭或由聘请的大律师出庭。其中，检察官只能在负责审理轻罪案件的治安法院（最多可以判处6个月以下刑罚）出庭支持公诉，而不能在审理重罪案件的刑事法院及上诉法院出庭。对刑事法院的审理，皇家检察署必须聘请有资格出席高等法庭辩论的律师。检察官至今未获得刑事法院的出庭公诉权，这是皇家检察署的长期隐痛，他们表明如果他们能办理自己案件的话，那么在人员招募和表现水准两方面都会得到改善。英国反对授予皇家检察署出庭发言权的理由在于认为法庭必须由控诉方和辩护方组成，给皇家检察署以出庭发言权则会从根本上动摇法庭的独立性，因为皇家检察署代表的不仅是公诉方，还代表了国家的强权力量。虽然如此，众多学者还是批评了律师们在案件中的表现，认为现行的这种在开庭前一刻才向律师提供案情摘要的制度实际上要求检察署对案件承担更大的责任，因为他们对案件的审判阶段无法积极参与。因此，有学者建议应在《律师执业守则》中规定律师在收到案情摘要后应向检察署提出建议，对一些资深的检察官应赋予其在刑事法院的出庭公诉权及获得司法任命的权利。

三、皇家检察署的法律地位

对皇家检察署的起诉或中止起诉的决定是否可以申请司法复议？第一个对皇家检察署的决定是否可以进行司法复议的案件是R V Constable of Kent, ex p L④,高等法院在该案中探讨了皇家检察署和警方之间的法律关系。虽然法院认为对警方在青少年犯罪方面的决定不可以申请进行司法复议，但对检察署继续或者中止刑事诉讼的决定在一些情形下可以申请司法复议。有法官担心这样“对自由裁量权的司法审查的门开得太大了”，但是该案件还是鼓励了更多的人对皇家检察署的决定申请司法复议。同时，当一个起诉的决定难以挑战的时候，一个不起诉的决定相对而言就比较容易挑战多了。1995年R v DPP⑤的案件里，高级法院允许一个妻子就检察长所作的对自己丈夫触犯了1956年《性行为犯罪法》的鸡奸行为的不起诉决定申请司法审查。法庭认为此案中检察官没有遵循《规则》的规定，因此将案件发回给检察长重新审查。对检察署的决定可申请司法复议虽然在一定程度上可以纠正错案，但同时也会使法官以滥用程序为由来撤销案件，从而使法官可以控制皇家检察署的诉讼。在著名的R v Croydon Justices案件里，申请人Dean和另外两个人因被怀疑谋杀他人而被逮捕。被害人是被绑架到树林中被杀害的。申请人并没有参与谋杀的行为，但在谋杀发生后，在作案的现场和另外两个嫌疑人销毁了被害人的车辆。警方讯问申请人后同意不控告他，只要求他作控方证人。随后他又被警方讯问，并被告知他是控方证人而受到警方的保护。经过警检双方的会议后，检察署认为申请人在知道被害人的车辆是证物的情况下仍协助其他嫌疑人销毁，是有意包庇其他犯罪嫌疑人。根据1967年刑法的第四章，检察署决定检控申请人。申请人被检控和庭审后申请司法复议，要求撤销检察署的检控。高级法院认为，一般来说，申请撤销检控应在庭审前向刑事法院提出。但该案中申请人的检控是因为检察署违背了先前的承诺所致，检察署已滥用了程序，所以同意Dean的申请，同意撤销对他的起诉。然而审理此案的 Staughton法官认为：在刑事诉讼中，检察署被赋予了独立的、排他的权力去决定任何案件中的何人该被起诉和何人不该被起诉，警方没有权力和权利去告知任何人不会被指控。警方的承诺并不能约束检察官，因为检察官的起诉权是独立的，这是检察权中至为重要的一点。1985年的《刑事起诉法》第三章也阐述了这一点。然而由于长期的司法操作惯例（如警方的承诺）以及成文法和判例法之间的不协调，检察署的起诉权在实际操作中显得非常有限，其独立享有起诉权的法律地位受到多方限制。

四、检警关系

最后，我们来关注皇家检察署与警方之间的关系。检警关系和它们合作的模式是世界各国的刑事诉讼实践都关注的问题。现代检察制度的创设，一方面是为了实现诉审分离以维系审判公正，另一方面也是通过检察制度对侦查结果进行“过滤”以控制侦查过程的合法性，避免警察国家的产生。⑥然而在检警分离的模式下，侦查和起诉之间会存在摩擦，控诉的合力也会被削弱。当检察机关完全没有侦查的权力时，这种摩擦就会更大，合力也更小。如上面所述，英国的检察署没有侦查权，也不能指挥警察进行进一步的侦查，当案件移交给检察机关后，如果定罪证据不充分，又无法改变的时候，检察机关别无选择，只能中止诉讼。由于对侦查和证据的无法控制，导致了英国刑诉中高比率的案件中止情况。因证据问题被告人不被追诉，对被告人而言自然是实现了其诉讼权利，但是当有犯罪行为存在而未被追究，对受害人来说又是极大的不公平。如何实现被告人的诉讼权利和被害人权益及公共利益的平衡？检察署应在哪一个确切的时间点接手案件？他们是否应当在起诉的较早阶段就介入呢？根据1985年的《刑事犯罪起诉法》第三章第二条第e款的规定，检察长有义务就有关刑事犯罪的事项向警方提出建议。但是，警方似乎并不愿意在具体案件中寻求建议。皇家刑事司法委员会1993年的报告指出只有4%的案件中警方曾寻求过事前建议。委员会认为应当制定指导方针以确保在比较复杂或严重的案件中坚持寻求检察长的建议。2002年的《所有人的正义——— 英国司法改革报告》⑦认为如果检察人员能及早介入案件，就能帮助侦查活动正确地进行，从一开始就进行正确的指控，可取得更好的结果。这种设想类似于我国刑事诉讼中检察机关提前介入的做法。

参考文献

   ①在英国一共有三套刑事司法体系，即英格兰、北爱尔兰以及英格兰和威尔士。本文探讨的英国刑事诉讼法和检察制度如果没有特别说明，是指英格兰和威尔士的刑事诉讼制度。

   ②在英国，犯罪被分成三类：第一，只能依照简易程序审理的犯罪。这类罪行一般不严重，适合在治安法院审判，如大多交通罪。第二，两可罪，指既可以由治安法院依照简易程序审理，可以由刑事法院依照正式审判程序审理的案件。在这种案件中检察官需考虑罪行的严重程度以及治安法院是否有足够的量刑权力。但是检察官适用简易审判程序的主张可能会被治安法官或者被告人推翻。第三，只能依照正式审判程序审理的犯罪。这类罪行是最严重的犯罪，只能在刑事法院审理，如谋杀、强奸、抢劫等。

    ③庭审中，在控诉方举证完毕后，辩护方有权提出“无辨可答”的要求。如果该要求符合下列情形之一的，可被允许：第一，对指控的罪行的一个关键要素没有证据予以证明；第二，控方的证据是不可靠的，任何理性的法庭都不会基于这些证据作出有罪判决。

    ④这是两个有关青少年犯罪的案件合并在一起审理的，R V Constable of Kent, ex p L和R v DPP.ex p B。申请复议的L 是一个16岁的少年，因为袭击他人造成伤害而被起诉。虽然在他的案件里可以使用警告的处理，但是法官从案件的具体情况来看，申请人的行为过于严重，不适合使用警告的处理。另一个申请人B是一个12岁的女孩子，因盗窃而被起诉。因为她没有承认自己的罪行，因此没有使用警告的处理。该二人都没有成功申请到复议起诉他们的决定。

    ⑤DPP,是检察长Director of Public Prosecutor的简写。

    ⑥孙应征、赵慧： 《论国际刑事法院检察官的自行调查权》，载《中国检察官》2006年第5期，第67页。

    ⑦这是2002年英国内政部、上议院大法官和总检察长向议会提交的司法改革建议书。

                                       责任编辑：陈 冰