关于人民监督员制度法律定位的思考

周永年*

一、人民监督员制度的实施基础

    人民监督员制度的实施基础包括实施人民监督员制度的法理基础、现实基础和社会基础。法理基础是指实施人民监督员制度的法律、法理依据，现实基础是指实施人民监督员制度的现实必要性，社会基础是指实施人民监督员制度的社会可行性。

（一）法理基础

    人民监督员制度全面试行以后，在法学理论界曾有种观点认为，现阶段实施人民监督员制度于法无据，检察机关将国家权力机关赋予的检察权擅自转授予人民监督员行使，有“违法改革”之嫌。我们认为，这种观点有失偏颇。

首先，在我国实施人民监督员制度具有充分的法律和法理上的依据。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” 宪法第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。” 宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。” 为贯彻落实宪法上述规定，人民检察院组织法第7条规定：“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督，调查研究，重证据不轻信口供，严禁逼供，正确区分和处理敌我矛盾和人民内部矛盾。”由上可见，在我国政治体制中，人民享有广泛的参政权和监督权。人民有权参与各项社会管理活动，有权对国家机关和及其国家工作人员的活动进行监督，这是宪法赋予人民群众的一项法定权利，有关国家机关及其工作人员必须接受人民群众的监督，这是宪法规定的法定义务。就检察机关来说，检察工作必须接受人民群众的监督，倾听群众意见，而人民监督员制度正是检察机关就职务犯罪案件工作接受人民群众监督、倾听群众意见的一种具体方式，这既有宪法这一具有最高法律效力的法律依据，又有规制整个检察机关活动原则的组织法的法律依据。

    其次，高检院决定试行人民监督员制度是严格依照宪法和人民检察院组织法的有关规定，在检察职权范围内，通过发布有关规章制度，把人民群众依法应该享有的、对检察工作进行监督的权利予以程序化和制度化。这种制度上的改革措施完全是在法律规定的范围内，没有任何与现行法律相抵触的地方。因此，检察机关试行该项制度的合法性是不用置疑的。

    再次，人民监督员制度设计本身就是一种司法体制外的监督制度，是人民群众对国家司法机关管理活动的知情权、批评权和监督权，而不是司法权。人民监督员通过评议案件形成的表决建议，仅是供检察机关在办案过程中参考，对案件行使捕与不捕、诉与不诉、撤与不撤的刑事诉讼终结性权力仍然由检察机关统一依法行使。人民监督员享有的是通过对有关案件的评议行使程序上的监督权，并不享有实体上的决定权，因此，也就不存在所谓检察机关违法授权的情况。

（二）现实基础

   近年来在司法体制改革过程中，有学者提出了否定检察机关职务犯罪侦查权的观点，理由是“职务犯罪侦查权使检察机关的权力过于强大，无人监督也无法监督。”[①]这种观点同样无法令人信服。应该看到，由处于相对比较超脱地位的法律监督机关行使职务犯罪侦查权，既与我国检察机关的地位性质、历史渊源和法律传统相吻合，又符合现阶段我国国情。检察机关的职务犯罪侦查权依法受到各种内外部的监督和制约，并非如某些人所说的是无人监督。当然，从完善有中国特色的社会主义司法制度来看，检察机关自侦案件的监督制约机制特别是外部监督机制还有待进一步完善和改进。对此曾有人提出四种方案可供选择：一是将职务犯罪的逮捕决定权改由人民法院行使；二是职务犯罪的逮捕决定权仍由检察院行使，但犯罪嫌疑人不服逮捕决定的，可以向人民法院申请撤销；三是自侦案件的逮捕决定权上收一级，由上一级人民检察院决定和行使；四是实行人民监督员制度。

    从上述四种方案不难看出，前三种方案的监督面过于狭窄，仅是对自侦案件的逮捕决定权进行监督。逐一分析前三种方案：第一种方案，法官难以避免先入为主，有损法院的中立性。一个法院在作出逮捕决定后，为避免承担错案责任必然要倾向于作出有罪判决，这样就会形成“逮捕即有罪”、“起诉即有罪”的现象，不利于实现司法公正。第二种方案则难以保证侦查的及时高效。逮捕本身是一种侦查过程中的强制措施，如果对这一权限设置过多，控制主体分散，难免互相牵制，也不利于侦查过程的顺利进行，势必影响侦查效率。第三种方案对侦查活动的制约力度甚为有限。法律规定，检察机关上下级之间属于领导与被领导的关系，司法实践中对重大职务犯罪案件的侦查，上下级检察机关之间往往统一指挥，通力合作，上级检察机关在必要时甚至派员协助办案，或把案件调上来自己办理，在这种体制下第三种模式的监督作用难以有效开展。所以从目前我国的司法体制和现实情况来看，第四种方案最为切实可行，“既可以彰显司法的公正，又可以体现司法的效率，对消除司法腐败和实现社会的公平和正义有着积极而深远的影响”。[②]

从人民监督员制度试行的情况来看，也证明了该制度存在的必要性。人民监督员制度给自侦案件的侦查工作带来了促进和推动作用：一是促进了案件质量的整体提高。各试点单位以实行人民监督员制度为契机，努力提高执法水平和办案质量，收到了很好的效果。如2004年与2003年相比，反贪办案撤销案件下降了25.9%，不起诉案件下降了9.3%，起诉案件上升了15.5%。二是促进了办案力度的加大。人民监督员制度对检察机关自侦办案工作既是监督，也是有力支持和帮助，有助于排除干扰和阻力，促进办案力度的加大。2004年反贪部门办案数量扭转了多年下滑的状况，大案比例同比上升了1.4%, 查办要案数量上升了9.9%。三是促进了执法观念的转变和执法行为的规范。检察干警接受监督制约，严格公正、规范、文明、安全执法的意识明显增强，执法行为更加规范，重程序、重证据、尊重和保障人权的社会主义法治理念深入人心，并成为指导办案的思想基础，检察干警的执法作风也明显转变。[③]这一切事实充分证明了实行人民监督员制度具有比较坚实的现实基础。

（三）社会基础

在人民监督员制度试行之初，曾有人担心：人民监督员制度可能成为“检察机关的一种摆设”，或者人民监督员制度可能会导致“外行监督内行”，监督不能到位，起不到什么效果。事实证明，由于检察机关认真执行人民监督员制度，真心实意地接受人民监督员的监督。同时，随着我国文化教育事业和民主法治建设的发展，人民群众的文化水平和法制观念有了较大的增强。人民监督员的文化水平、法律素养基本能够适应监督的需要，人民监督员制度取得了很好的效果。截止2004年11月底，各级试点检察院共选任人民监督员18954人，对“三类案件”监督结案2351件，其中，同意检察机关拟定意见的2233件，不同意的118件。经检察委员会讨论，决定采纳人民监督员意见的63件。[④]而又据统计，“2004年至2005年6月，全国检察机关各试点单位反贪部门拟对1564人撤销案件，并按规定提交人民监督员监督评议，已监督结案1557人。其中，人民监督员同意撤销案件1495人，不同意撤销案件62人。检察机关对人民监督员不同意撤销的案件，采纳人民监督员意见，改变拟撤销案件结论的25人。”[⑤]可见，人民监督员的许多意见被检察机关所采纳，人民监督员制度在实践中确实起到了较大的作用。可以预料，随着人民监督员制度的进一步推行，监督经验的不断积累，制度建设的不断完善，人民监督员素质的进一步提高，人民监督员制度必将在反映社情民意、监督检察工作、保障司法公正等方面发挥出更大的作用。

二、人民监督员制度的主要特征

人民监督员制度的特征是指该制度所特有的内部属性和外在表现形式，从高检院有关规定和各地试行实践来看，人民监督员制度主要具有下列特征：

1、监督的性质为外部监督。人民监督员制度的监督主体为人民监督员，人民监督员既非检察机关内部的工作人员，也非其他参与诉讼的国家机关如公安机关、审判机关的工作人员，而是独立于司法机关、政府部门之外的人员。尽管人民监督员办公室作为办事机构，设在检察机关内部，但人民监督员办公室仅是起到协调、保障、反馈和联系的作用，对人民监督员并无任何约束、管理的作用。所以人民监督员制度是一种独立于检察机关之外的外部监督。

2、监督的对象限于自侦案件。人民监督员的监督对象包括：一是对于“三类案件”可以实施监督:即犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、拟撤销案件的、拟不起诉的；二是对“五种情形”提出意见：即应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；超期羁押的；违法搜查、扣押、冻结的；应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。三是对其他违法违纪情况的，可以提出建议和意见。人民监督员的监督范围有两个特点：一是广泛性，基本上涵盖了检察机关自侦案件的各个方面。二是突出重点，将犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、拟撤销案件的、拟不起诉的“三类案件”作为人民监督员监督的重点，并规定了比较详细的监督程序。

3、监督的内容既有程序监督，也有实体监督。在人民监督员的监督范围中，对自侦案件中“犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；拟撤销案件的；拟不起诉的；应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的”等的监督为对检察机关实体处分决定权的监督，而对“超期羁押的；违法搜查、扣押、冻结的；刑讯逼供、暴力取证”的监督为对检察机关执法程序方面的监督。人民监督员监督的内容为程序与实体并重。

4、监督的类型为个案监督。监督通常有个案监督与宏观监督之别。人民监督员的监督实际上是一种个案监督，这与党的监督、人大监督等其他监督方式不同，后者一般为宏观监督，不涉及具体个案的监督。

5、监督的时间为事前监督与事后监督相结合。人民监督员的监督中，对“拟撤销案件的、拟不起诉的”等的监督为事前监督，而对“犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；超期羁押的；违法搜查、扣押、冻结的；徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证”等的监督为事后监督。从时间顺序上看，人民监督员的监督是以事后监督为主，兼顾事前监督。

6、监督效力的特定性。人民监督员的监督意见虽然对检察机关没有强制性、实体上的约束力，但还是具有一定程度的影响力和程序上的效力，并有相应的程序保障：一是对于“三类案件”，提交人民监督员进行监督是必经程序，不得擅自避开；二是人民监督员对案件进行监督的表决结果和意见，应当报送检察长或检察委员会审查，参加案件监督的多数人民监督员对检察委员会决定持有异议的，可以要求上一级人民检察院复核；三是人民监督员对“五种情形”及其他检察工作实施监督提出意见和建议的，经检察长批准，人民监督员办公室应移交相关部门办理。相关部门应在一个月内办理完毕并形成书面报告，经检察长批准后，应在三日内反馈给人民监督员。

三、人民监督员制度与相关制度的比较及法律定位

（一）与人大监督的比较

人民监督员制度与人大监督的共性表现在：其一，都是检察机关接受人民监督的一种方式。即人民群众对检察机关的监督方式主要有“人大法定监督”和“人民监督员等社会监督”两种。其二，两者的根本宗旨和实质是一致的，即都是代表人民对检察机关的执法活动实行监督，都是为了保证国家法律的正确执行，确保执法的公平和正义，维护国家和人民的利益。

人民监督员的监督与人大监督的区别表现在：一是在监督主体上，人民监督员监督的主体为依一定程序产生的人民监督员；人大监督的主体为人民代表大会及其常委会。二是在监督对象上，人民监督员监督的对象为检察机关自行侦查的案件；人大监督的对象为整个检察机关的执法工作。人大对检察机关的监督范围比人民监督员的监督更广。三是在监督内容和方式上，人民监督员的监督是对具体案件的监督即个案监督；人大监督的方式主要为听取和审议检察机关的报告、组织关于特定问题的调查委员会、联名提出质询案、对公正司法情况开展执法检查与评议，对检察官履行法定职责、清正廉洁情况进行述职评议和对检察工作提出建议、批评和意见等。四是在监督性质上，人民监督员的监督为权利对权力的监督；人大的监督为权力对权力的监督。人大对检察机关的监督效力比人民监督员的监督更强。

（二）与人民陪审员制度的比较

人民监督员制度与人民陪审员制度都是司法机关引入人民群众参与国家司法活动的具体形式。人民监督员制度与人民陪审员制度既有相同点，也有不同点。两者的相同点表现在:主体的条件都要求拥护国家宪法、年满二十三周岁、公道正派、身体健康、有一定的文化水平等条件。不得担任的人员都包括人民代表大会常务委员会的组成人员、人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师；因犯罪受过刑事处罚的；被开除公职的人员等。形式都是参与具体个案。目的都是为了在司法活动中反映社情民意和保障司法公正。

根据高检院现有有关规定，两者的区别在于：

第一，主体及主体的条件有所不同。人民监督员制度的主体为人民监督员，人民监督员要求具有一定的文化水平和政策、法律知识；人民陪审员制度的主体为人民陪审员，对人民陪审员没有法律知识的要求，但要求文化程度较高，要求一般应当具有大学专科以上文化程度。

第二，名额确定、选任的程序不同。人民监督员的名额确定及选任的程序为：名额由人民检察院根据工作需要确定；选任程序为，由机关、团体、企业事业单位和基层组织经民主推荐、征得本人同意、考察后确认。人民监督员确认后，由人民检察院检察长颁发人民监督员证书。人民陪审员的名额确定及选任的程序是：名额由法院根据审判案件的需要，提请同级人民代表大会常务委员会确定；选任程序为，符合条件的公民由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向人民法院推荐，或者本人提出申请，由人民法院会同同级司法行政机关审查，人民法院院长提出陪审员人选，提请同级人民代表大会常务委员会任命。

第三，人员构成及任期不同。根据有关规定，人民监督员中人大代表、政协委员应当占较大比例，人民监督员的任期为三年，连任不得超过两个任期。而人民陪审员并无人员构成的特别要求，人民陪审员的任期为五年，也没有连任的规定。

第四，参与的对象及方式不同。人民监督员参与的对象限于检察机关查办的职务犯罪案件工作，参与的方式为独立监督、评议和表决。而人民陪审员参与的是法院的审判工作，参与的方式是与法官组成合议庭进行，合议庭评议案件时，实行少数服从多数的原则。

第五，评议的性质及效力不同。人民监督员的评议意见不是检察机关的决定，对检察机关虽有一定的约束力但并不具有法定的效力；而人民陪审员与法官组成合议庭的评议意见，为法院本身的判决，具有法定效力。

第六，两者的权限不同。人民监督员所享有的仅仅是一种对检察机关查办职务犯罪的监督评议权，而不享有检察权；人民陪审员作为审判组织的组成人员，则与法官一样，享有国家审判权。

（三）与廉政监督员制度的比较

近年来，检察机关为加强党风廉政建设，促进公正执法、正确履行检察职能，自觉接受社会各界的监督，聘请廉政监督员对检察工作进行监督。由于廉政监督员与人民监督员都是由检察机关聘请或选任，且都由检察机关颁发证书；都有一定的任期；都是对检察工作进行外部监督；都可以对检察工作提出建议，可以旁听检察人员出庭的庭审；成员中都可以有人大代表和政协委员，而且有些人民监督员本身还是廉政监督员等，所以人民监督员制度与廉政监督员制度容易混淆。实际上两者具有较大的区别，两者的区别表现在：

第一，监督的范围不同。人民监督员的监督范围仅限于检察机关的查办职务犯罪案件工作，其他工作如非自侦案件的刑检工作、民行检察工作等不在人民监督员监督范围之列。而廉政监督员的监督范围较广，它是对整个检察工作的监督，有权对检察工作（不限于自侦案件办案工作）提出廉政监督建议。

第二，监督的内容不同。人民监督员监督的内容包括检察机关自侦案件的实体、程序、证据及办案中的违法情况。廉政监督员监督的内容主要是检察机关的廉政建设，包括队伍建设、办案作风、违法违纪等现象。

第三，监督的方式不同。人民监督员的监督方式是对具体个案的监督，对符合法定条件的案件必须提交人民监督员监督。廉政监督员的监督并非主要针对具体个案，而是通过提出廉政监督建议、提供咨询、旁听庭审、工作检查、转达群众意见、听取检察机关的通报等方式进行监督。

第四，监督的效力不同。人民监督员的监督评议意见对检察机关虽无决定性的效力，但具有启动一定程序的效力，并有相应的程序保障。而廉政监督员的监督建议既无决定性效力，也无程序上的效力，一般只具有参考作用，且没有相应的程序保障。

（四）人民监督员制度的法律定位

由上述人民监督员制度的特征分析、人民监督员制度与相关制度的比较，可以得出下列结论:一是人民监督员制度与人大监督、人民陪审员制度及廉政监督员制度的职能都不重叠，而是可以衔接、借鉴，或者相互促进，共同提高。人民监督员制度具有其独立的法律地位。二是人民监督员制度是一种外部监督，不是检察机关的内部制约。这种监督不是权力机关的监督，而是权利对权力的监督。尽管它对检察机关并无绝对的必然的效力，但这种监督也不是对检察机关可有可无的监督，更不是一种“摆设”或“门面”，这种监督是具有一定的程序保障的监督。三是人民监督员制度是一种社会监督，是检察机关引进人民群众参与司法活动，并直接参与个案监督的一种新形式，它符合司法民主发展的潮流与趋势，也是中国特色社会主义检察制度的自我完善和发展。