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于昆:对“派出院”改革的思考
作者:江村 易青山     时间:2017-11-22

    本期客座总编辑: 于昆,辽宁省人民检察院副检察长、党组副书记。

“派出院”是我国省、自治区、直辖市人民检察院和省辖市、自治州人民检察院依法提请本级人民代表大会常委会批准,在监狱所设立的派出检察机构。在当前检察体制改革和依法治国的时代背景下,派出院体制改革是检察体制改革的重要环节。作为一名“老检察”,于昆就派出院改革的必要性、相关改革内容提出若干构想,以此作为刑事执行检察派出院改革颇具可操作性的探索。

检察风云:派出院检察制度在司法实践中出现了哪些具体问题?

于昆:在数十年的司法实践中,派出院建设也逐步暴露出立法不完善、管理体制不顺、保障不力等问题,制约了派出院的发展。如:

有关派出院的法律规定过于原则,法律定位不明晰。

现行《中华人民共和国人民检察院组织法》第二条规定,省一级人民检察院和县一级人民检察院,根据工作需要,提请本级人民代表大会常务委员会批准,可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院,作为派出机构。20175月的组织法修订草案征求意见稿第23条规定,省级人民检察院和市级人民检察院根据需要,经最高人民检察院同意,并提请本级人民代表大会常务委员会批准,可以在辖区内特定区域、场所设立人民检察院,作为派出机构。

由此可见,组织法对派出院的设置过于原则、抽象,缺乏可操作性。无论是现行组织法还是组织法修改草案,均未对市院的派出院级格、法律地位作明确规定,作为市院派出机构的派出院,若行使部分市院职权,能否按照市级院进行管理,目前缺少法律依据。

实践中对于派出院职权配置和管理层级存在错位。

当前,派出院的职权配置不明确,管理层级存在错位现象。有的派出院除履行执检部门基本职责外,还同时承担所派驻地区范围内的各类普通刑事案件的审查批捕、审查起诉工作,如某市某农场区人民检察院。某些省份的派出院在设立时,按照有关批复是行使县一级人民检察院的职权,实践中也是按照基层院管理的。但是目前派出院行使的主要是市级院的部分刑事执行检察职权(如对中级人民法院减刑、假释案件的监督),而不是基层院的职权,存在明显的错位。

工作模式不统一,市院执检部门与派出院业务指导不顺。

以某省为例,该省有七个派出院实行单一体制,即专门负责对辖区内某个或几个监狱进行检察监督,一个派出院实行“院处合一”体制,即负责对本行政区域内所有监管场所执行刑罚和监管活动进行检察监督。工作模式不统一,不利于派出院的管理和考核,制约了派出院工作发展。市院执检部门与派出院同为刑事执行检察部门,存在职能交叉重合,工作中存在“争权”或“推诿”现象,造成业务指导不顺畅、业务重合,导致工作资源消耗和司法资源浪费。

派出院名称不统一,职责不鲜明。

仍以某省为例,全省派出院名称不统一,有的叫“城郊地区检察院”、有的院处合一成立“刑事执行监督局”、有的以所在地区命名。名称没有体现派出院的职责、任务和性质,也不能涵盖和准确反映其职能和所承担的主要职责,不符合刑诉法的立法精神。

人员编制少,履职压力大。

派出院编制基数按照监管单位的规格和在押人员数量综合确定,就相对繁重的刑事执行检察监督职责而言,人员明显不足,且仅能在内部轮岗交流,难与检察机关其他内设机构进行交流。派出院实行一级财政,独立预算和直接拨款。由于派出院工作具有监督内容广泛、涉及法律关系多样、远离市区,需频繁奔走于各监管场所等特点,队伍的稳定性不高。

 

检察风云:那么作为有着多年工作经验的“老检察”,您如何看待“派出院”司法实践中出现的这些问题?

于昆:派出院存在问题的成因主要有以下方面:

法律层面。“法无授权不可为”,是国家公权力行使的基本原则。有关派出院的法律规定对派出院的定位、级格、设置等重大事项均未作明确规定,造成派出院这一法定的检察机构自“诞生”之日起就“先天不足”。

司法权力运行方面。长久以来,司法行政化一直是我国司法机关权力运行中的主要方式。检察机关的组织体系基本套用行政机关模式,以行政管理方式管理检察业务和队伍。在“级别对等”的要求下,只有同级别监督或者俯视监督才能彰显监督力度。这就导致了不是按行政区划设置的派出院层级不清问题,也导致了市级院刑事执行检察部门无法有效指导级别高于自身的派出院等一系列体制不顺问题。

思想观念方面。多年来,监所检察部门因监管对象单一、监督力度薄弱等因素,在检察机关发展进程中未能得到足够重视,导致监所检察部门和派出院在人员配置、检务保障等方面均落后于其他内设机构,制约了派出院工作的健康发展。

 

检察风云:基于您对派出院司法实践问题的思考,您认为改革的具体路径和措施应当如何着手较为妥当?

于昆:众所周知,检察体制改革的设计框架要突出司法责任制这一核心,与检察人员分类管理、检察官员额制以及检察官职业保障等改革措施并行不悖。派出院改革也应遵循检察改革的规律。派出院名称变更可与执检体制机制改革一并统筹考虑,在更名的同时,推进相应的体制机制改革。结合大多数省份派出院的司法实践,为大力推进派出院建设,建议可考虑将派出院更名为刑事执行检察院,并与市院刑事执行检察部门合并,重新确定职能职权。

关于派出院的名称。改革后,关于派出院的名称有以下几种意见:一是更名为“某某市人民检察院刑事执行检察院”;二是更名为“某某市刑事执行人民检察院”;第三种意见是更名为“某某刑事执行检察院”。我倾向于更名为“某某刑事执行检察院”,理由:一是名称较为简洁,避免外界产生一个市有两个人民检察院的误会;二是“刑事执行检察”的名称包含了刑罚执行监督和刑事强制措施执行监督的内容,基本涵盖了传统监所检察业务和新增业务的范围,直接反映检察院的职权性质和主责主业。

关于刑事执行检察院的性质和管理体制。刑事执行检察院是市级人民检察院的派出机构,以自己的名义行使市级人民检察院的刑事执行检察职权,指导县区人民检察院的刑事执行检察工作。刑事执行检察院级格应当是正处级以上建制,财政级次是市一级财政预算单位,独立法人,并独立承担法律责任。刑事执行检察院对派出它的市级人民检察院负责并报告工作。刑事执行检察院党组,是市级人民检察院党组的分党组,受派出它的市级人民检察院党组领导。刑事执行检察院党组书记和检察长由一人担任,应当是市级人民检察院党组成员。

关于刑事执行检察院的职责职权。刑事执行检察院的主要职责职权是对同级人民法院、公安机关和辖区内监狱、市属看守所等执行机关的刑事执行活动和同级人民法院执行没收违法所得及其他涉案财产的活动是否合法实行监督,并指导县区人民检察院的刑事执行检察工作。

关于刑事执行检察院的机构设置。根据司法体制改革关于检察机关内设机构设置的主要精神和指导原则,参考刑事执行检察业务的特点、运行规律和管理层级对派出院内设机构进行科学整合,遵循刑事执行检察监督一体化、司法管理扁平化、监督效能化的总体思路和方向,推行大部制改革。刑事执行检察院可依法设置检察长、副检察长、检察委员会、检察委员会专职委员等职务。内设机构设置五至九个,一般包括刑事执行检察、刑事检察、综合业务指导、政治工作、检务保障以及若干检察室。

关于刑事执行检察院的人员编制。新形势下,刑事执行检察工作只能加强,不能削弱。刑事执行检察院的人员编制为原派出院的编制与原市级人民检察院刑事执行检察部门编制数量之和(以2016年底派出院与市院刑事执行检察部门编制数之和为基准),并依照重新确定职能后的工作量适当增加编制。不得以任何理由减少或者占用刑事执行检察院编制作为一条原则要求。刑事执行检察院的人员由市级人民检察院统一管理,与市级人民检察院其他人员统一交流、调配。

关于刑事执行检察院的检察官员额配置。刑事执行检察院的检察官员额按照调整后的编制数重新核定,原则上不少于原派出院的员额与原市级人民检察院刑事执行检察部门员额数量之和。检察辅助、书记员等按照调整后的编制数重新核定。

编辑:黄灵  yeshzhwu@foxmail.com