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检察公益在行动
时间:2018-08-03

  

 

党的十八届四中全会首次提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”以来,习近平总书记对公益诉讼高度重视,多次作出重要论述并突出强调:检察官作为公共利益的代表,肩负着重要责任;中国检察机关是国家的法律监督机关,承担惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行监督等职责,是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量。

2018年以来,检察机关积极推进提起公益诉讼工作,重点办理生态环境和食品药品安全领域案件。与此同时,上海检方正根据最高人民检察院的统一部署,建立了一整套上下联动的工作机制,与华东政法大学组成全国首家公益诉讼研究中心,构建了理论探讨与实践摸索相结合的高端智库平台。

在跨区划司法改革背景下,上海检方提出了追求改革叠加效应的公益诉讼工作建议,并结合实务实事求是地找出了一些需要立法机构、政法职能部门、法学界等相关部门和各界共同关注并协力解决的问题,公益诉讼案件类型和案源挖掘机制也在不断拓展和摸索中……

公益诉讼,守护的是所有公民的共同利益和共同的家园。上海检察机关正全力以赴,以职业队的身份,营造全民参与的强大态势,共同挖掘线索、共同出谋划策,为社会公共利益撑起一柄强大的保护伞。路正长,检察机关拓展法律监督新职能的公益诉讼正在路上!

本刊编辑部

 

 

民生痛点的法律监督

文/彭力立

 

近年来,社会矛盾凸显的热点多聚焦在生态环境、食品药品、信息安防等与民生息息相关的领域。从被称为“中国公益诉讼第一案”的松花江污染案,到紫金山酮酸性溶液渗漏事件,从毒奶制品频发至个人信息被广泛外泄,一个个民生痛点折射国家公共利益正在遭受频繁侵害。在公益诉讼缺位的情况下,侵犯公共利益的案件往往无人起诉,违法者逍遥法外。由此,顺势而为,公益诉讼应运而生!

 

公益诉讼填补救济缺位

公益诉讼,指的是针对损害国家和社会公共利益的违法行为,由法律规定的特定机关或组织向人民法院提起诉讼的制度。从外延来看,包括民事和行政两个方面。从提起主体来看,包括法律规定的特定机关和社会组织两类主体。但囿于社会组织有民间属性,在对抗公权力侵权(比如,行政机关未将危废交由处置危废资质的单位进行处置)时往往难以匹敌。因此,由社会组织提起公益诉讼救济公共利益的效果不甚理想,胜诉案例寥寥。

在此背景下,冀望公权力介入公益诉讼的呼声渐增。顺应民意,2014年10月,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年1月6日,《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》公布,并赋予检察机关成为公益诉讼人的资格。这意味着,提起公益诉讼的主体不仅有民间力量,更涵盖 “职业队”!

 

全面推开检察公益

2015年5月5日,《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》审议通过。同年7月1日,根据十二届全国人大常委会的授权决定,最高人民检察院在北京、福建等13个省份就生态环境和环境资源等领域开展为期两年的检察公益诉讼试点,“官告官”由“纸上”走向践行。据《2017年最高人民检察院工作报告》,“两年试点中,860家检察机关办理公益诉讼案件9053件,覆盖所有授权领域。2017年6月30日试点到期后,检察公益诉讼被写入修改后的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》,自同年7月1日起在全国推开。之后,各地检察机关又办理了公益诉讼案件10925件”。

2018年3月2日,最高人民法院和最高人民检察院联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,进一步明确了检察机关以“公益诉讼起诉人”的身份提起公益诉讼,对公益诉讼案件程序、刑事附带民事公益诉讼、检察机关的诉讼权利义务等内容作出规定。

 

公益诉讼引发蝴蝶效应

随着公益诉讼机制的确立,公益胜诉案例数量正在逐步积累。比如,河南首例食品安全检察公益诉讼案。2018年4月,河南省南乐县人民法院对由属地人民检察院提起公诉的潘××生产、销售有毒、有害食品暨刑事附带民事公益诉讼案作出一审判决,在判处被告人刑罚的同时,对刑事附带民事部分判处以空心胶囊销售价款的10倍赔偿19.46万元。又比如,我国第二起胜诉的行政公益诉讼案。福建省××县人民法院对由属地检察机关提起公益诉讼的××县环保局行政不作为案作出裁判,责令被告将危险废弃物进行合法处置。

同时,公益诉讼撬动了办案模式的改革。比如,浙江省义乌市人民检察院试行“三检并行”的办案模式。以前,民事行政检察部门只负责办理民事、行政检察监督案件,公诉部门负责审查起诉刑事案件。这造成公诉、民行“单线”监督缺乏联动的窘境。义乌市人民检察院自2018年1月15日起,推动民事行政检察部门负责对涉嫌破坏环境资源保护罪等犯罪的刑事案件进行审查起诉。截至今年3月底,义乌市人民检察院已立案八件生态资源领域的公益诉讼案。

当然,公益诉讼并非坦途,实务操作仍有短板。比如,调查取证难。在排污类的民事公益诉讼中,要求对污染损害结果进行量化证明,这往往因时间拖沓导致难以固证损害后果的情况。司法解释中关于检察机关调查核实权规定较简单,缺乏刚性保障措施。这也给提起公益诉讼带来了一定困难……但可以肯定的是,随着司法实践的不断积累,公益诉讼为法律监督加码的实效将会增大,公共利益维权的春天近在眼前!

 

 

上海检察:探索公益诉讼新路径

文/本刊记者 黄灵

 

2018年6月5日,是世界环境日。这一天,上海铁路运输检察院集中提起公诉非法捕捞水产品、污染环境等犯罪案件8件12人。为及时惩处破坏环境资源犯罪行为,加大环境资源保护的刑事力度,添砖加瓦。

据悉,自2017年7月我国相关公益诉讼制度正式确立后,上海检察机关根据最高人民检察院的统一部署,及时全面推开了此项工作。上海市人民检察院党组高度重视,检察长张本才多次作指示、提要求,亲自督办案件,听取案件汇报。通过近一年的实践,截止到2018年5月31日,上海检方公益诉讼共立案71件,启动诉前程序30件,提起刑事附带民事公益诉讼4件,1件环境民事公益诉讼经过了公告程序。通过公益诉讼督促行政机关对248亩被违法占用和污染的农用地启动修复程序,对26万立方米垃圾进行清理,对3015万余元流失的国有财产启动追回程序。公益诉讼工作初见成效。

 

上海检方深入开展公益诉讼工作的四个“抓手”

记者了解到,自2017年以来,上海检方主要围绕“打基础、建机制、练队伍、办案件”这四个方面深入开展公益诉讼工作。一是在内部建立了全市一盘棋、上下一体、三级联动的工作机制,在外部与相关政府职能部门强化了工作联系,建立了规范性文件审查、行政执法与行政复议、行政执法与行政检察等衔接机制;二是加强公益诉讼的办案组织建设,形成了一支专业化的办案团队;三是加强人才队伍建设,强化核心队伍、核心能力建设,2017年8月上海市人民检察院与华东政法大学共同建立了全国首家检察公益诉讼研究中心,聘请应松年等国内知名的专家担任顾问,组成了一支52人的研究员团队;四是加强信息化建设,积极探索运用现代科学技术为公益诉讼工作提供服务,初步研发“公益诉讼案源发现智能辅审系统”,在破解公益监督案源和辅助办案方面进行了有益的尝试。

 

公益诉讼中所发现的有价值的问题

据上海市人民检察院民行处林仪明介绍,在开展公益诉讼工作中,市院民行部门通过进一步实践,发现了以下一些值得关注的问题和建议:

案源问题。今年以来全市检察机关以拓展案源为工作重点,开拓思路,多措并举,开展专项排查,开通公益热线,设立举报中心,实施举报奖励,建立公益诉讼观察员制度,开发“随手拍公益”软件。一定程度上解决了案件线索来源单一的问题,但是目前公益诉讼案源还不是太多。下一步,上海检方将在与行政执法信息共享、与市民信访平台以及与新闻媒体、舆情监控系统等实现互联互通等方面下功夫,力求进一步扩展公益线索渠道,希望社会各界给予关注支持,积极提供有价值的线索。

调查核实权问题。目前,公益诉讼调查核实权保障不足的问题比较突出,民事诉讼法和行政诉讼法都没有规定,司法解释中虽有涉及,但规定也不够明确,调查权强制力不足。为严肃法律、确保监督的权威性,有必要赋予检察机关调查取证的强制权。建议在《检察院组织法》等法律修改的过程中,对检察机关的调查核实权予以明确。

检察权与行政权良性互动的问题。实践中,个别行政机关对公益诉讼工作不甚了解,担心检察机关的诉前建议对自己形成负面评价,影响内部考核,因此对公益诉讼工作的理解度、支持度不够。建议进一步加强公益诉讼工作宣传力度,争取在公益诉讼工作上形成多方合力。

受案范围扩展的问题。目前,公益诉讼明确的受案范围是环境保护、食药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让和英雄烈士名誉荣誉保护五大领域。但在实践中,社会公众非常关心的一些公益问题,比如公民个人信息和公共数据安全、单用途预付费卡、共享单车管理等,人大代表和人民群众有强烈呼声。那么,检察机关该如何响应?建议对受案范围的“等”字作“等”外解释,以便检察机关根据地方实际更充分地发挥在公益保护中的作用。

食药品类案件民事公益诉讼的实际功效问题。在食药品领域提起民事公益诉讼,根据现行法律和司法解释,可以主张“停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉”等民事责任。但很多案件中,由于假冒伪劣、有毒有害产品早已被公安机关扣缴,或已失去了召回的可能性,因此,检察机关最终只能提“赔礼道歉”一项诉讼请求,使得公益诉讼的功能受限。因此,建议在消费者公益诉讼中建立惩罚性赔偿机制。

 

市检三分院:公益诉讼的探路者

2018年5月31日,最高人民检察院铁检厅厅长徐向春一行赴上海检察三分院(铁检分院)调研公益诉讼工作,高度肯定了上海检察机关在公益诉讼领域的探索,认为上海检察机关公益诉讼工作认真、有思路、强落实。

据了解,三分院目前民事公益诉讼案件已立案4件,3件涉环资、1件涉食药品安全领域消费者权益保护。其中1件环资类案件于2018年3月19日刊发诉前公告。食药品案件涉及假药。另有2件环境污染的线索正在初步核查,深入评估。铁检上海院刑附民公益诉讼立案7件,并已诉3件。

记者也借此调研的机会,进行了实地采访。从三分院宣传部门负责人吴彦彩处了解到,为加强公益诉讼专业化建设,三分院党组为民行充实了新进人才,有多年从事民行工作的业务人才,有具备多年审判经验的法官,还有具有反贪侦查经验的骨干。三分院民检处副处长张守慧向记者介绍,该部门依托上海铁路检察院、市检三分院办理环资类、食药品类刑事案件的集中管辖优势,从刑事案件中排摸公益诉讼线索。对三分院和铁检基层院的60余件刑事案件逐一排摸线索,着重看是否造成严重环境污染、损害不特定消费者的健康权。同时,加强对刑事案件进行公益线索评估,确保立案规范。

采访中,该处由法院系统引进的负责环保类案件的检察官季刚和负责食品安全类案件的检察官张妍告诉记者:环资、食药品案件可能涉及委托鉴定,一方面费用高,检察机关无专门预算支出,另一方面正如张守慧检察官所介绍的,目前鉴定尚未建立资质评定机制和纳入司法鉴定范畴,且仅有环保部的推荐名录,鉴定机构少(如推荐名录中上海仅一家)。此类要件问题,迫切需要相关部门配合,为办案部门提供切实保障。此外,对海事问题很有研究的季刚提到,由于环保类案件涉及专业领域不一,专业度要求高。他建议政法委部门能为检察机关创造条件,协调外部智库组成办案专家顾问团队,为专业办案提供技术支撑、保驾护航。检察官们同时也希望通过《检察风云》呼吁更多的媒介平台通过广泛宣传,呼吁老百姓一起来关注和参与公益诉讼线索举报,“大家的事情要让大家共同参与”,这也是上海市人大对各界提出的倡议。

 

勇于创新,三分院提起公益诉讼跨区划改革建议

上海市检三分院新任检察长徐燕平表示,作为跨行政区划检察院,在上海市院和高检院铁检厅的领导下,三分院将发挥特殊案件集中管辖的职能优势,将公益诉讼和跨区划改革紧密结合起来,与服务长三角一体化发展结合起来,全力以赴推进公益诉讼探索,实现改革的叠加效应。

据了解,目前民事公益诉讼的案件类型,属于中央跨行政区划改革案件的八种类型之一,跨行政区划改革与公益诉讼都要求实现司法公正,价值取向趋同,理应追求改革的叠加效应。长三角一体化的推进,为案件跨省集中管辖提供了机制基础和现实可能。在上海市人民检察院检察长张本才的部署下,三分院对接长三角区域合作办公室,深入了解长三角区域合作大局,在此基础上谋划着长三角民事公益诉讼跨省集中管辖的建议方案,力求为长三角区域合作提供法治保障。

此次调研中,三分院副检察长谈信友提出了相关公益诉讼跨区划改革的以下建议:

首先,实现公益诉讼与跨行政区划改革的统一部署。

其次,结合人力物力财力状况,对铁检公益诉讼管辖提出有重点地办理公益诉讼案件的建议。一是分院层面办理重大民事公益诉讼案件,在本省侵权行为地、侵权结果地涉及两个以上行政区划的案件;涉及两个及以上省市的大气、水域污染类民事公益诉讼案件;食药品生产、流通环节涉及两个及以上省市,或者被侵害合法权益的消费者遍布两个及以上省市的民事公益诉讼。二是铁检基层院着重办理行政公益诉讼案件。三是跨区划基层检察院对行政区划检察院办理的特殊类型行政公益诉讼案件进行复核,形成公益诉讼的内部监督机制。四是办理跨流域的公益诉讼案件。

再次,建立相应的协同工作机制。1.建立案件发现、移送、评估机制。2.建立联合调查核实机制。

最后,建立统一的公益诉讼工作领导机制。

 

 

保护好公共利益才是最终目的

文/本刊记者 陈侃

 

自2017年7月1日检察机关公益诉讼工作全面开展以来,全国各级检察机关通过不懈的努力,可以说已经取得了积极的进展。那么在这近一年的时间里,上海的检察机关在公益诉讼方面又取得了哪些成效呢?为此,本刊记者近日走访了上海市闵行区人民检察院。

 

刑事犯罪牵扯出法律真空地带

张某是闵行莘庄工业区某国企的总经理。2010年1月至2013年11月间,身为总经理的他超越职权,擅自决定将园区内的办公用房以免收租金的形式出租给包括上海某建筑工程有限公司等在内的七家单位使用。据了解,张某这一对应当收取的租金不予收取的行为导致该国企遭受经济损失达333340元。

“这些办公用房属于国有经营性财产,如果要对外出租的话,必须要收取相应的租金,但是张某却以免租金的形式出租给了7家单位使用,甚至都没有签订任何租赁协议。”闵行区检察院民事行政检察科刘莉检察官告诉记者,对于出租办公用房这一决定,完全没有经过任何讨论,而是张某一个人说了算,“他将这些办公用房的钥匙交给了专门的负责人,并且嘱咐只要有人来拿钥匙给出即可。”

如此滥用职权的行为让张某很快就受到了法律的制裁。彼时,闵行区检察院反渎部门在收到相关线索后立即对张某进行立案侦查追究其刑事责任,并依法对其提起公诉。最终,在2017年8月,上海市闵行区人民法院以国有公司、企业人员滥用职权罪以及受贿罪依法判处张某拘役六个月,缓刑六个月,并处罚金人民币十万元。

尽管本案看似告一段落,但其中还有一个问题没有得到妥善解决,即张某身为国有公司、企业的工作人员滥用职权导致的33万元损失应该由谁来负责追讨,又该向谁来追讨?毕竟在这起案件中,被告人张某并不是这33万元的受益者,真正的受益者是那7家免费使用办公用房的单位。但是这7家单位却没有涉及刑事犯罪,也就造成了没有任何机关或者单位可以对这7家单位追讨租金的现象。

其实类似的情况在其他职务犯罪的案件中也有所体现。比如在行贿受贿的案件中,行贿人员也会被追究刑事责任,但是他们因为行贿行为而获利的部分,实践中并没有哪个部门来负责追返,间接造成了流失的国有资产无法挽回。

 

主动出击,检察机关积极履职

如今,在民事诉讼法和行政诉讼法的修正案正式生效之后,检察机关应当承担起相应责任,主动出击。根据2017年最新修正的《中华人民共和国行政诉讼法》规定,人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

“公益诉讼存在的必要性,就是因为在司法实践中仍然有真空地带。”刘莉检察官表示,尽管涉案金额看起来并不大,但是类似的案件都是有共性的,“可能这起案件只涉及了33万元,但是可能有其他的案件会牵涉到3300万元,甚至是3亿元的国有资产流失。因此,作为司法机关,必须解决好这个问题。”

闵行区检察院民事行政检察科在分析厘清了众多法律关系之后发现,张某所担任总经理的这家公司的上级也是一家全资的国有企业。这也就意味着,这家公司的出资方就是应该负责组织及监管租金追讨的责任方,也是检察机关在该起公益诉讼案件中的监督对象。

这个出资方,正是闵行区国有资产监督管理委员会。对此,闵行区检察院与国资委就应收租金追讨的问题进行了充分的沟通,并且还制发了诉前检察建议,要求后者依法履行职责,督促涉案国有企业采取有效措施,及时催收应收租金,尽力挽回国有财产损失。“目前检察机关履行的是诉前程序,其目的是让行政单位积极整改,从而最终达到保护国有财产的目标,而不仅仅是简单地将相关负责人告上法庭。”

在收到了检察建议书之后,闵行区国资委非常重视,立刻召开会议研究追回应收租金的方案及对策,同时还分别找到了这7家单位的负责人进行谈话,并决定如果有必要的话,将会采取民事起诉的方式来进行。截至目前,已经追回应收租金17万余元。

不过,在追讨租金的过程中也会遇到一些阻力,尽管检察机关不会介入具体的追讨过程,但是当行政机关遇到难题时也会予以积极配合,提供相应的帮助。“在这7家单位中,有些已经搬离了该园区,因此对于是否该支付这些租金仍有疑义;另一方面,也有几家单位对于租金的具体数额并不认同,认为并不需要支付如此多的租金。针对这一情况,我们也多次回访国资委共同商讨对策,并且将相关的审计报告以及当初这7家公司负责人的笔录提供给行政机关,以此扫清追讨损失道路上的障碍”。

 

建立工作机制,保障监督效果

据了解,这也是上海市闵行区内发生的首例公益诉讼案件。考虑到公益诉讼是检察机关被赋予的一项全新职能,为了能够在今后更有效的开展工作,同时也为了提供更多可复制可推广的经验,对外方面,闵行区检察院也建立了相应的配套机制,包括与闵行区国资委、市场监督管理局、土地规划管理局、环保局以及水务局签订了《关于在公益诉讼工作中建立行政执法与检查监督协作配合机制的实施办法》。

在这一实施办法中,对许多方面问题进行了规定,比如要建立联络员制度,检察机关和相关行政单位分别指定一名工作人员作为公益诉讼联络员专门负责与公益诉讼相关的执法联动、信息通报、线索移送以及材料移送等工作。同时,还要建立联席会议制度,检察机关与相关行政单位至少每半年召开一次公益诉讼工作联席会议,会议由各单位分管领导、联络员以及一些相关人员参加,会议主要内容就行政执法和公益诉讼案件办理中的相互协作问题及工作中遇到的新情况、新问题进行交流、沟通和协商。

同时,在办理张某案件的过程中,闵行区检察院还组织邀请了实务界和理论界的专家,专门为行政单位的主要负责人和联络员开展了关于公益诉讼的培训。

除此之外,在公益诉讼的案件中,检察机关的威慑力体现在行政机关如果不依法履行职责的,将会面临被起诉的可能。所以,加强与法院的联系也十分重要。为此,闵行区检察院也与区法院签署了《关于在行政公益诉讼工作中建立协调配合机制的实施意见》,明确了包括区检察院办理行政公益诉讼案件由民事行政检察部门负责;区法院审理行政公益诉讼案件由行政审判庭负责等规定,以此推进检察机关提起公益诉讼工作的开展,确保法院对公益诉讼案件进行及时、有序地审理。

在对内方面,构建起了线索来源平台。检察机关民事行政检察科的职责是对人民法院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定,发现确有错误或者违反法定程序,可能影响案件正确判决、裁定的,依法提出抗诉等工作。“想要从这些原有的民行监督案件中发现公共利益受损的线索比较难。就现阶段来说,公益诉讼的线索获取在很大程度上仍然依赖于主动排摸和群众举报。”因此,公益诉讼案件的线索来源,是检察机关需要迫切解决的问题。

目前,闵行区检察院整合内部的刑事案件资源,建立内部线索移送制度。同时,也建立了内部联络人机制,即相关业务部门均要设立一名联络人,定期以联席会议的方式把收集到的线索向民事行政检察科进行反馈。至于移送的线索,除了保护国有资产相关案件以外,还包括污染环境案件、侵害食品药品安全犯罪案件等。截至目前,闵行区检察院正式立案4起公益诉讼案件,分别是一起国有资产保护案件,一起是食品药品犯罪案件,还有两起污染生态环境案件。制发诉前检察建议两份,其中一份已经收到回复,另一个正在整改当中。

 

一项值得为之奋斗的工作

谈到办理公益诉讼案件的感想和体会时,刘莉检察官表示,作为检察机关的一项全新职能,公益诉讼本身就是非常有意义的工作,也是值得每个检察官为之奋斗的工作。“我们检察官作为公共利益的代表,在办案的过程中,也切实地体会到对于公益诉讼理念的认同,确实感受到自己是在为社会公益做出努力。”

同时,在办案的过程中,不论是作为监督方的检察机关,还是作为被监督对象的行政单位,最终的目标都是一致的,即保护好公共利益。保护好公共利益,实际上也就是保护好每个普通老百姓的利益。“因此可以说,我们和被监督对象关系很融洽。因为我们并没有以高高在上的监督者身份去沟通,而是以协商的态度去帮他们推进工作,以达成共同的目标。”

最后,刘莉检察官谦虚地表示,包括自己在内的公益诉讼案件承办检察官仍然需要不断提高自身的能力。

 

 

 

 

 

如虎添翼:检察职能新起飞

文/杨兴培 华东政法大学教授、博士生导师  王冠 华东政法大学博士研究生、上海市静安区人民检察院检察官

 

随着检察体制的深入改革和检察职能的重新调整,根据民事诉讼法和行政诉讼法的规定,公益诉讼成了当下检察机关的一项新的重要职能,从而使检察机关形成了以刑事公诉为主体,以法律监督和公益诉讼为两翼的检察职能新格局。

2015年7月2日,最高人民检察院召开新闻发布会,发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》,试点期满后,对实践证明可行的,适时提请全国人民代表大会常务委员会修改完善有关法律。为此全国人大常委会相继对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》进行了补充修改。

《中华人民共和国民事诉讼法》原规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。经修改后新增加的第二款明确规定,人民检察院在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。

新增的行政诉讼法第二十五条第四款规定,人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

作为全国司法体制综合配套改革试点地区,上海的检察机关不甘人后,已经对提起公益诉讼工作进行了全面部署。比如上海市徐汇区人民检察院建立了行政复议与行政检察信息共享平台,松江区由区人大常委会召集公益诉讼领域相关的职能部门、区法院等多家单位召开座谈会共商机制建设。在这基础上,上海市人民检察院成立了国内首家由检察机关和高校共同组建的公益诉讼研究中心。

中国是一个具有强大行政管理体制的国家,可以说九百六十万平方公里的土地和近十四亿的人口,无不处在强大而严密的行政管理体制之下。对于各种有害于社会公共利益的行为,我国的行政管理体制完全可以做到全覆盖,完全可以通过行政管理体系加以管理、处置和处罚。那为什么还要公益诉讼呢?

其实我们应当要想到也已经看到,国家行政管理体制的建立和运行,与国家现实的具体国情之间总不能做到完全的无缝衔接。我国毕竟是一个大国,各地的政治、经济、文化发展很不平衡。即使在行政管理体制内,也总有个别的管理机构或者个别的管理人员其工作不能及时到位。如何对这些玩忽职守的行为及时进行法律监督而发挥检察工作的应有职能和及时弥补这一漏洞,这就是检察机关行使公益诉讼职能被挖掘和必须要被建立的缘起。正因为如此,2017年7月1日起正式实施的新修改的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》,对检察机关提起公益诉讼都作了明确规定。

这些规定明确表明,我国对涉及危害社会公共利益的行为进行双层处置的模式,即以国家行政管理体制为基础、以检察监督为补充的管理模式。由此社会公益诉讼包括了民事公益诉讼和行政公益诉讼,这是按照适用的诉讼法性质或者被诉对象的不同性质进行划分的。民事和行政诉讼法理论认为,社会利益(包括社会个体成员、机构成员的利益和社会公共利益)受到了损害,受害者就有权向法院起诉,请求司法救济。对社会公共利益的保护按照提起诉讼的主体划分,公益诉讼可以划分为社会团体、个人提起的公益诉讼和检察机关提起的公益诉讼。前者称为一般公益诉讼,后者称为民事公诉或行政公诉。正因为如此,近年来各地频频出现各类针对环境保护、消费者权益等涉及公众利益的诉讼,这其中较为典型的便是2015年上海消保委起诉天津三星通信技术有限公司、广东欧珀移动通信有限公司侵权责任一案,这也是国内首起消费者维权公益诉讼案。2017年6月,准大学生李晶(化名)乘坐哈尔滨市铁路局运营的K1301次列车从北京前往天津。尽管选择了软卧车厢,但她还是闻到了刺鼻烟味,也没有工作人员对抽烟者进行劝阻。在多方反映未果之后,她向人民法院起诉了哈尔滨市铁路局。不少人禁烟支持者将此案称作“中国第一例公共场所无烟公益诉讼”,希望能通过此次诉讼推动普通列车内全面禁烟工作。

公民参与社会公益诉讼,是根据国家宪法关于“公民有参与国家事务管理的权利”的规定得出的必然结论。但是,公民个人进行社会公益诉讼,毕竟势单力薄,耗时耗力,这是一般的个人所难以承担的,即使扩大到一般的社会机构也同样如此。这就会导致即使发生了社会公共利益的受损,有时也会因无人起诉,使得原本应该受到谴责、担责的个人和社会组织逃脱责任追究或者仅仅以较小的行政罚款等处置手段而了事。因此检察机关可以提起公益诉讼,成为公益诉讼的主干力量,就可以有效改变过去公益诉讼中存在的主体缺位、专业性不足等诸多问题。特别是随着我国社会主义市场经济体制的确立及发展,各类民事公益违法行为呈现出集群性的爆发,比如说通过非法手段侵害、破坏、浪费公有资产;比如说垄断、限制竞争、不正当竞争、价格违法、侵犯消费者权益等违法行为;比如说环境污染等各类公害事件。针对这些痛心疾首的各类民事公益违法行为,虽然国家也已加大了行政执法的力度,但由于种种原因,有时这些行政机关的权力并没有得到很好的行使和发挥,有时有些行政机关疏于职守。面对此情此景,作为保护国家利益、社会公共利益最后一道防线的国家司法机关却只能“隔岸观火”,无疑是一种国家之殇、社会之殇、时代之殇。由此看出检察机关作为国家的司法机关承担起社会公益诉讼的职能所具有的必要性、重要性,其在社会生活中已呈现出的可行性,也足以让社会公共利益有了一把强大的保护伞。

随着《中华人民共和国英雄烈士保护法》的制定和实施,最近江苏、宁夏、山东检方相继提起保护烈士名誉的公益诉讼:2018年5月21日,江苏省淮安市人民检察院针对当地居民曾某污蔑烈士的行为,依法提起侵犯英烈消防战士谢勇名誉权的民事公益诉讼,这也是《英雄烈士保护法》自今年5月1日实施以来,全国首例由检察机关提起的民事公益诉讼案件。同样在2017年5月28日,宁夏回族自治区银川市检察院针对该市居民蒋某某在网络微博上发布侮辱、亵渎英雄烈士言论的挑衅行为,依法立案审查并提起了民事公益诉讼……

当然检察机关提起行政公益诉讼,实际上扮演着双重的角色。在我国,检察机关是法律的监督机关,这一监督既包括对公安机关、审判机关的刑事、民事、行政司法活动的监督,也包括了对各级行政机关行政执法的法律监督。随着国家法治建设的深入,对国家行政机关的法律监督,应成为检察机关法律监督的主要工作内容。可以设想,一个国家的行政执法是有序、廉洁和高效的,这个国家、这个社会就会处在一个有序、稳定的和谐状态之中。但有时远水解不了近渴,当行政机关不依法履行职责,此时检察机关在进行法律监督的同时,及时补位,依法向人民法院提起公益诉讼,也会使违法的个人与社会组织及时受到法律的谴责,同时承担必要的法律责任,以此挽回给国家和社会造成的损失。

公益诉讼制度的建立是立足于中国的国情需要,受益于国家法治发展的大格局,从理论的提出,实践的试点,法律制度的补充修改,再回到司法实践的全面铺开,应当说已经取得了很大的成绩。但这一制度毕竟是新生事物,公益诉讼的实践毕竟还在探索中,其理论的探讨也是无止境的。在公益诉讼理论层面,法学理论界正围绕着检察机关在提起公益诉讼时其受案范围应当以“公共利益受损”为标准,但何为公共利益?受损的性质和程度如何界定?凡是存在公共利益受损的,是否都可以提起公益诉讼?同时民事公益诉讼和行政公益诉讼应当如何区别?在起诉期限问题上,民事诉讼法并没有规定,而行政诉讼法只规定为六个月,出于对公共利益的保护,以及法律秩序的维护,是否应当做适当的延长修改?检察机关的公益诉讼与行政机关的行政管理和处置如何区别和衔接?检察机关能否对已经入罪或者正在刑事诉讼过程中的案件优先提起公益诉讼?相信通过公益诉讼理论的进一步探讨,对公益诉讼实践必将产生进一步的积极作用。

 

 

“古老而年轻”的环境公益诉讼制度

文/白柯

 

1972年,美国联邦内政部国家森林署批准了沃尔特·迪斯尼企业关于在米纳勒尔·金山谷兴建一个投资3500万美元的娱乐场计划。该山谷是一个静卧在塞拉内华达群山之中的美轮美奂的自然风景区。但建设巨型娱乐场的计划遭到美国著名的环境保护组织塞拉俱乐部的反对,其理由是相关部门违反了好几项联邦法规。塞拉俱乐部并未将兴建娱乐场所会对其造成直接损害作为起诉的理由,而是作为一个长期致力于环境保护的公共利益集团提起的法律诉讼。

这个案例是公益诉讼当事人起诉资格确认,在美国环境公益诉讼司法制度中具有重大影响的一个典型案例。源自古罗马程式书诉讼时期的公益诉讼制度,在工业革命以来的现代资本主义社会为解决环境问题而兴起,可谓“古老”却也“年轻”。公益诉讼制度的关键,在于环境公益诉讼目的为何,何人可以获得起诉资格,行政法与公益诉讼的关系如何协调等。

 

美国:世界上最早对现代公益诉讼实施立法的国家

20世纪以来,随着科技和生产的不断发展,由于不合理的开发利用资源或进行大型工程建设,严重破坏自然环境如大气污染、水质污染、土壤污染等也伴随而生。任何对环境利益的损害都会波及整个社会,任何人都不会脱离环境条件而独善其身。现代社会中的生产和服务日益集中化、专业化、复杂化,产生了环境污染等牵涉多数人或集团乃至整个社会公众的具有错综复杂利害关系的“现代型纠纷”。工业文明的副产品——生态环境与自然资源的破坏等发展的伴生问题,使环境质量下降,以致危害人体健康,损害生物资源,影响工农业生产,引发了人们环保意识的觉醒。这令各国日益关注赖以生存的地球环境、生命活动、生活的质量以及与之相关的权利与义务,与此同时主要的工业化国家都曾出现规模较大的绿色主义和生态主义的社会运动。

各国(地区)也越来越认识到想解决此类问题,必须依靠法律武器。1972年,斯德哥尔摩人类环境会议通过《人类环境宣言》,“环境权”首次被国际法文件明确,并作为第三代人权予以确立。继该会议之后,越来越多的国家(地区)开始通过立法确立环境权,各国(地区)也纷纷尝试建立适合本国(地区)情况的对环境破坏问题的救济方式。当传统的诉讼制度面对环境生态危机日显僵化和保守时,一些国家(地区)的公益法律机构围绕环境等相关的诸多社会公共利益,以损害国家、社会或者不特定多数人利益(公益)的行为为对象,以预防、制止损害公益行为并追究公益损害人相应法律责任为目的,向法院提出公益诉讼。

美国是世界上最早对现代公益诉讼实施立法的国家。美国的环境法中有关公益诉讼的内容形成了一整套完备的制度,“环境公民诉讼”是美国环境保护法领域中颇有特色的制度。绝大多数的联邦环境法律都包含了“公民诉讼条款”。“公民诉讼条款”最早是由1970年的《空气污染预防和控制法》第304条确立的。《联邦水污染控制法》第505条、《海洋保护、研究和庇护法》第105(g)条、《噪音控制法》第12条、《深水港口法》第16条、《资源保护和再生法》第7002条、《有毒物质控制法》第20条、《安全饮用水法》第1449条、《地表采矿控制和回收法》第520条、《外部大陆架底土法》第23条、《环境综合性反应、补偿和责任法》第310条、《紧急计划和社区知情权法》第326条、《危险液体管道安全法》第215条等法条中,以《空气污染预防和控制法》中的“公民诉讼条款”为模型设计了符合立法目的和法律制度特点的具体规定。而在《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》《国家环境政策法》《海洋哺乳动物法》当中,则没有规定“公民诉讼条款”。

当然,美国联邦环境法律体系内并无环境公益诉讼的专门化法律,而是由前述各项具体的单行联邦法律进行特别授权的,也没有在一般意义上设计公民诉讼条款,尽管如此,环境公益诉讼已经成为美国联邦环境法律的一项基本制度。美国许多州的立法机构也制定了可以应对环境问题的普遍适用的环境公益诉讼条款,据统计全美有15个州制定了公民诉讼的法律条款,既授权公民对违法行为起诉,也授权对不合理的污染、损害和破坏起诉。在没有普遍适用的环境公益诉讼条款的州,有的在单行的环境法律中制定了环境公民诉讼条款,有的州公民可以依据私人检察总长理论提起诉讼,剩下的则须依赖普通法的救济。

美国的环境“公民诉讼条款”内容非常丰富,也比较复杂。任何公民个人、组织为了保护环境和促进环境法律的实施,针对于自身无实质利益关联的环境违法行为或其他与环境权益相关的争端,可以以自己的名义,依法就持有NPDES许可证的企业或个人(排污者)违反法定环境保护义务、污染环境的行为,或美国联邦政府及其联邦机构、州政府及其机构(联邦环境保护局、内政部、商业部等主管机关)没有履行法定职责的行为提起诉讼,以实施授权该“公民诉讼条款”的环境法律、依据该成文法颁布的行政规章、其他诸如许可证以及行政命令等特定的法律要求,以维护环境公共利益。

 

美国:“公民诉讼”的原告资格的变化

对于“公民诉讼”的原告资格,美国在不同历史阶段态度不尽相同,从20世纪70年代至今始终摇摆不定。不过,在司法上施加了一定的限定,比如应为“其利益已受到严重影响或可能受到影响的人或人群”,并附加有关对“事实损害”的证明要求,也曾有判决认为“并没有将政府包含在有权提起公民诉讼的公民之列的意图”。美国环境法律意在鼓励各种法律主体利用公民诉讼的手段来督促政府执法和企业守法。

从美国环境公民诉讼的实践来看,该类诉讼通常由公民团体即环境保护团体发动和进行,很少有公民个人以自己名义提起。即使没有现成的团体,人们也会临时成立团体或协会来代表公共利益提起诉讼。在早期,对受规制企业的环境公益诉讼是由环境组织提起的,后来提起公益诉讼的主体呈现分散化的趋势,各种类型的原告都参与到了环境公益诉讼中来。在美国的诉讼实践中,发展出了私人检察总长制度,当违法行为危害公共利益时,国会可以授权一个公共官吏提起诉讼制止违法行为,也可以授权任何人提起诉讼解决这类纠纷。得到授权的人即相当于私人检察总长。其实,美国的检察官在提起和参与民事诉讼尤其是涉及国家和社会公共利益的民事诉讼中一直发挥着重要的作用,《国家环境政策法》《防止空气污染条例》《防止水流污染条例》《防止港口和河流污染条例》《噪音控制条例》《危险货物运输条例》等环境法律中,均授予检察官提起相应环境侵权诉讼的权利。如《密歇根环境保护法》规定,“首席检察官或其他可以对任何人基于空气、水和其他自然资源的保护及使这些资源免受污染和毁坏的公共委托而提起申诉或衡平救济的诉讼。”

 

环境公益诉讼的实质意义

美国的环境公益诉讼的实质在于,只要存在公民诉讼所允许的可诉事项,任何公民均可以根据环境公民诉讼条款提起公民诉讼,针对环境违法行为发挥实施环境法律的作用。当然,考虑环境公民诉讼有可能让法院陷入诉讼爆炸,因而在环境公民诉讼中加入了诉讼事先告知义务、政府已经开始执法的案件禁止诉讼等规定。其实,环境公民诉讼只是美国公民实施联邦法律的一种法律手段,并不限制政府机构为实施法律而针对违法行为采取的任何行政的或者司法救济或实施措施的行为或职权。环境公民诉讼所发挥的是对行政执法不足的弥补作用,因为如果联邦环境法律的法律执行机构或违法者已经或正在对可诉范围的违法行为采取一定的行为,比如法律执行机构针对涉嫌违法行为向联邦法院起诉等,环境公民诉讼则因法律执行机构勤勉地实施法律将会受到阻止。环境公民诉讼作为一种政府的补充措施,美国环境保护署及司法部都给予了强烈的支持。事实上,环境保护是否能够实现,主要取决于环境行政权的运作状况,因而公益诉讼的目的并非个案上的救济,而是督促政府或企业采取某些积极的法定行为,执行环境法的要求。环境公益诉讼当事人寻求的也并非赔偿蒙受的损失,而是为了保护公众利益,进而保护过去、现在和将来的环境利益。

环境保护形势异常严峻的现实背景下,具有开放性的公益诉讼正好满足解决环境问题的社会要求,适应于环境权所具有的预防性等特质,并且公益诉讼拓展了诉讼的功能,具有广泛的社会影响力和效应,逐渐成为一种维护环境公共利益为核心的全球现象。环境公益诉讼制度在解决日趋严重的环境危机、推动公民环境权益的保障与实现、促进环境法制良好实施以及推动环境保护工作的开展等方面发挥了积极的作用。虽然受到社会背景、法律文化、司法体制的影响,各国的公益诉讼制度称谓不同,具体操作方法有异,但所体现出来的公益诉讼内在精神和基本形式是基本相同的,或者保护公民环境利益,或者维护环境执法的公正性和环境执法的行政秩序,弥补了市场和政府在环境保护上的双重失灵,大大促进了环境权和环境公益的保护进程。