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陆海统筹加快建设海洋强国
时间:2018-10-23

金永明

 

党的十九大报告指出,我国“要坚持陆海统筹,加快建设海洋强国;要以‘一带一路’建设为重点,形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局”。即其提出了加快建设海洋强国的目标,并突出了在建设海洋强国过程中应坚持的原则和重点以及方向,从而形成中国海洋强国战略体系。


一、中国海洋强国战略体系的成形
   
笔者认为,中国海洋强国战略体系的成形经历了以下三个阶段。
   第一,中国海洋强国战略的提出。党的十八大报告首次完整提出了中国海洋强国战略的四个方面的内容,即我国应“提高资源开发能力、发展海洋经济、保护生态环境、坚决维护国家海洋权益,建设海洋强国”。这些构成中国海洋强国战略的基本内容。其中提高资源开发能力、发展海洋经济,是我国建设海洋强国的基本手段和具体路径,而保护生态环境、坚决维护国家海洋权益,是建设海洋强国的重要目标。
   第二,中国海洋强国战略的发展。习近平总书记在主持中共中央政治局就建设海洋强国研究进行集体学习时(2013年7月30日)强调了建设海洋强国的四个基本要求,即“四个转变”。具体内容为:要提高资源开发能力,着力推动海洋经济向质量效益型转变;要保护海洋生态环境,着力推动海洋开发方式向循环利用型转变;要发展海洋科学技术,着力推动海洋科技向创新引领型转变;要维护国家海洋权益,着力推动海洋权益向统筹兼顾型转变。这些内容是对中国海洋强国战略的发展。
   第三,中国海洋强国战略的深化。如上所述,中国海洋强国战略除在党的十九大报告中指出的那样进一步明确了建设海洋强国的目标、应坚持的原则和重点外,在其他重要场所也得到了深化。主要表现在以下方面:(1)2018年3月8日,习近平在参加第十三届全国人民代表大会第一次会议山东代表团审议时强调,海洋是高质量发展要地;要加快建设世界一流的海洋港口、完善的现代海洋产业体系、绿色可持续的海洋生态环境,为海洋强国建设作出贡献。(2)2018年6月12日,习近平在青岛海洋科学与技术试点国家实验室考察时强调,发展海洋经济、海洋科研是推动我们海洋强国战略很重要的一个方面,一定要抓好;关键的技术要靠我国自主来研发,海洋经济的发展前途无量。
   从上可以看出,建设海洋强国已成为我国的基本国策,必须长期坚持和持续发展,所以必须在关心海洋、认识海洋、经略海洋,尤其应在发展海洋经济、加快海洋科技创新步伐方面采取措施并在发挥其作用上积极施策和谋划。这样才能加快实现中国海洋强国战略目标。

 

二、中国加快建设海洋强国的基本原则和愿景
   
党的十九大报告指出,经过长期努力,中国特色社会主义进入新时代,这是我国发展新的历史方位。因此,自党的十八大以来形成的新时代中国特色社会主义外交思想,成为指导中国加快建设海洋强国的基本原则和行动指南。而在新时代中国特色社会主义外交思想中最核心的内容是构建人类命运共同体。
   鉴于海洋问题和海洋事务的综合性和复杂敏感性,上述新时代中国特色社会主义外交思想所蕴含的原则和精神完全契合海洋的本质,可以为构筑人类命运共同体视阈下的人类海洋命运共同体提供参考和指导。
   为此,人类海洋命运共同体涵义下的中国海洋强国战略目标及愿景可界定为:在政治和安全上的目标是,不称霸及和平发展,即坚持总体国家安全观,坚决维护国家主权、安全和发展利益;在经济上的目标是,运用新发展观发展和壮大海洋经济,共享海洋空间和资源利益,实现合作发展共赢目标,具体路径是通过“一带一路”倡议尤其是21世纪海上丝绸之路建设进程并构筑新型国际关系;在文化上的目标是,通过弘扬中国特色社会主义文化核心价值观,建构开放包容互鉴的海洋文化;在生态上的目标是,通过保护海洋环境构建可持续发展的海洋生态环境,实现“和谐海洋”倡导的人海合一目标,进而实现绿色和可持续发展目标。


三、中国加快建设海洋强国的具体路径
  
正如党的十九大报告指出的那样,我国加快建设海洋强国的基本路径是推进“一带一路”倡议中的海上丝绸之路进程,具体行动是发展海洋经济,基础是发展海洋科技创新步伐,这已得到《政府工作报告》的确认。不可否认,“一带一路”倡议自2013年9-10月提出以来,得到了多数国家的积极响应及参与,体现了其强大的生命力和影响力,成为新时代中国特色社会主义思想在外交上的新举措和新成果,尤其是中国的党和政府对其的深化和发展,体现了中国的智慧和贡献。
   中国政府对“一带一路”倡议的深化和发展,主要是通过发布文件和设立平台并采取措施的方式丰富和发展“一带一路”倡议进程的。“一带一路”倡议不仅是国际区域合作倡议,也具有整合国内区域发展的涵义。例如,《政府工作报告》(2018年3月5日)指出,要加大西部、内陆和沿边开放力度,提高边境跨境经济合作区发展水平,拓展开放合作新空间。同时,如上所述,2018年的《政府工作报告》也指出,我国应壮大发展海洋经济,坚决维护国家海洋权益。为此,我国应利用“一带一路”倡议加快发展海洋经济,尤其应坚持陆海统筹的理念。
  在国内坚持陆海统筹理念发展海洋经济,就是要在顶层设计、总体布局、协调规划、执行机构和保障制度上,加强陆地和海洋的联动性和互补性,实行综合性地管理陆地国土及海洋的空间和资源,合理地开发和利用陆地和海洋的空间及资源,实现可持续发展,并拓展蓝色经济空间,所以应加强和深化我国海洋经济发展的海洋治理体系。

 

四、中国加快建设海洋强国的保障措施
   
中国海洋强国战略目标的实施,需要完善的海洋体制机制作保障。自进入新时代以来,我国在海洋体制机制上的改革已经历了两个阶段。

1. 重组国家海洋局阶段。主要文件为:2013315日的《国务院机构改革和职能转变方案》以及201369日国务院办公厅印发的《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》。在此阶段将国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合,重新组建国家海洋局,由国土资源部管理;国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法,接受公安部业务指导;为加强海洋事务的统筹规划和综合协调,设立高层次议事协调机构国家海洋委员会,负责研究制定国家海洋发展战略,统筹协调海洋重大事项;国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。

2. 撤消国家海洋局阶段。主要文件为:2018321日中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》和2018622日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》。在此阶段将国家海洋局的职能整合,组建自然资源部,即不再保留国土资源部、国家海洋局。此外,按照先移交、后整编的方式,将国家海洋局(中国海警局)领导管理的海警队伍及相关职能全部划归武警部队。
  为能使中国海警局依照《深化党和国家机构改革方案》和《武警部队改革实施方案》(20171227日)的决策部署(海警队伍整体划归中国人民武装警察部队领导指挥,调整组建中国人民武装警察部队海警总队,称中国海警局)统一履行海上维权执法职责,第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议于2018622日通过了《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》(201871日起施行)。

在上述决定中规定了中国海警局维权执法的范围或任务以及在执行任务时与其他有关行政机关之间的关系两个方面的内容,从而使中国海警局在隶属中央军委领导和其他行政机关执法之间的职权上得到了协调。其中,中国海警局与其他行政机关(例如,自然资源部、生态环境部、农业农村部、海关总署等)的执法协作机制需要在今后的法律规章中予以规范,包括修改现存有关海洋领域的法律规章,以适应国家机构改革发展需要。更重要的是,为行使中国海警局在海洋维权执法职权应尽快制定中国海警局组织法,以在较高层次的法律上进一步明确其职权和范围或任务。
   最后应该指出的是,中国海洋强国战略的加快推进需要海洋体制机制的完善,尤其应符合现存国家机构体制改革发展要求,实施陆海统筹。所以,加快制定综合规范海洋事务的基本法(例如,海洋基本法)就特别紧要,应明确各行政机构的职权,包括综合协调海洋事务的国家海洋委员会的具体职权,为加快建设海洋强国作出制度上的保障。

(作者系上海社会科学院法学研究所研究员,中国海洋发展研究会海洋法治专业委员会副主任委员、秘书长;中国海洋发展研究中心海洋战略研究室主任)