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中国北极正当权益应受尊重
时间:2018-06-20

  

冯寿波

南京信息工程大学法政学院教授

 

 

由于目前现行涉北极国际法制尚难以充分符合应对北极环境变化的需要,2018年《中国的北极政策》首次全面地明确了中国的北极问题政策主张、政策目标和基本原则,这是中国最新、最权威的北极战略宣示。该白皮书基于人类命运共同体理念,主张建设“一带一路”和“冰上丝绸之路”。作为近北极国家,中国北极正当权益应受尊重。

 

 

学界对“北极(Arctic)”的不同界定关涉北极国家及域外国家的利益。2018年《中国的北极政策》白皮书将北极的地理位置、面积和范围表述为:“地理上的北极通常指北极圈(约北纬66度34分)以北的陆海兼备的区域,总面积约2100万平方公里。在国际法语境下,北极包括欧洲、亚洲、北美洲毗邻北冰洋的北方大陆和相关岛屿,以及北冰洋中的国家管辖范围内海域、公海和国际海底区域。北极的大陆和岛屿面积约800万平方公里,有关大陆和岛屿的领土主权分别属于加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、俄罗斯、瑞典、美国八个北极国家。绝大多数北极地区为冰封的海洋。”

北冰洋为美、加、丹、挪、俄五国所环绕。随着气候变化和北极地区海冰的消融,新航道的浮现、丰富的资源等因素正在改变着北极乃至全球的地缘政治、经济关系版图,同时该地区也吸引了许多域外国家的关注和对北极事务的参与、博弈。随着海洋科技的发展,北极的重要战略地位日益凸显,美、俄、加等国对北极的主权声索和博弈,有不断加强之势,军事化趋势明显。

近年来,气候变化导致北极环境正在呈现的变化已超出人们预期的速度,国际社会对北极的关注度日益提升。随着中国利益所涉地理范围、存在形式和实现方式等方面的显著变化,中国在北极存在着国家战略利益的事实日益清晰。

 

人类命运共同体:《中国的北极政策》秉持的理念

北冰洋对于理解全球性气候变化过程来说至关重要。北极气候变化涉及全人类的共同利益,北极大陆架划界争议的解决、环境保护问题、军事化问题,仅依赖域内国家的努力并不够,需加强地区、全球合作。

北极环境具有特殊的敏感性、脆弱性特征,该地区的环境变化具有全球性影响,再加上北极国家间、域外国家间以及其相互间的矛盾,使得应对北极环境变化、维护北极和平秩序及可持续发展的努力面临许多复杂因素的阻碍。中国基于大国国际法下义务及道义担当,超越零和博弈与冷战思维,秉持体现合作、平等、共赢、互利价值的人类命运共同体理念,并着眼于中国北极利益的维护,积极参与、应对北极事务,对北极国际法制的演变过程逐步施加中国影响。

《中国的北极政策》强调:“北极的未来关乎北极国家的利益,关乎北极域外国家和全人类的福祉,北极治理需要各利益攸关方的参与和贡献。”白皮书指出北极问题具有全球意义和国际影响,作为近北极国家和联合国安理会常任理事国,中国是北极事务的重要利益攸关方,肩负大国责任。

 

《中国的北极政策》 :政策目标与原则

随着气候变化的演进,北极终年为冰层覆盖的海洋环境出现了令人不安的变化,冰层正以超过以往的通常速度在融化。

中国的北极政策目标是:“认识北极、保护北极、利用北极和参与治理北极,维护各国和国际社会在北极的共同利益,推动北极的可持续发展。”主要政策主张为:“中国参与北极事务坚持科研先导,强调保护环境、主张合理利用、倡导依法治理和国际合作,并致力于维护和平、安全、稳定的北极秩序。”

《中国的北极政策》第四部分阐述了相关原则:“中国主张稳步推进北极国际合作。加强共建‘一带一路’倡议框架下关于北极领域的国际合作,坚持共商、共建、共享原则。”中国积极推动并参与北极新航道建设:“中国愿依托北极航道的开发利用,与各方共建‘冰上丝绸之路’。”

 

中国参与北极事务的路径

《中国的北极政策》基于人类命运共同体理念,尊重UNCLOS等国际法制,结合中国“一带一路”“冰上丝绸之路”倡议,提出了若干参与北极事务的具体路径:

加强海洋科技研究

尽管加大了对北极科研的支持力度和重视程度,但限于主客观条件,中国对北极了解仍有限,不利于参与北极事务的国际合作,扩大在北极的影响力。

应通过技术创新和加大投入来提升探索、认知和利用北极的能力。技术装备是认知、利用和保护北极的基础,中国正在建造第二艘破冰船。中国鼓励发展注重生态环境保护的极地技术装备,积极参与北极开发的基础设施建设,推动深海远洋考察、冰区勘探、大气和生物观测等领域的装备升级,促进在北极海域石油与天然气钻采、可再生能源开发、冰区航行和监测以及新型冰级船舶建造等方面的技术创新。

加强北极环境保护的国内立法和国际合作

通过加强立法,我国保护海洋环境的国内法规逐步得以完善。此外,交通运输部组织专家编写了《北极航行指南(东北海道)/ (西北航道)》。

《中国的北极政策》第四部分指出,在区域层面,中国积极参与政府间北极区域性机制。中国建设性地参与国际海事组织事务,积极履行保障海上航行安全、防止船舶对海洋环境造成污染等国际责任。中国主张加强国际海事技术合作,在国际海事组织框架内寻求全球协调一致的海运温室气体减排解决方案。

善意履行条约义务,推动北极治理国际法制与时俱进

迄今尚无明确北极法律地位的国际条约,应对北极环境变化的国际法制呈“碎片化”,尚存局限性。UNCLOS仅为北极环境保护提供了初步的法律框架,鉴于北极环境的特殊性和脆弱性,尚难以适应保护北极环境的现实需要,且其实施效果尚依赖于各国,尤其是海洋国家对公约的尊重程度以及善意履行条约义务的政治意愿。

与美国退出《巴黎协定》形成鲜明对比的是,中国一向尊重国际环境条约的权威性,并切实履行条约义务。正如《中国的北极政策》所指出,在全球层面,中国积极参与全球环境、气候变化、国际海事、公海渔业管理等领域的规则制定,依法全面履行相关国际义务。中国不断加强与各国和国际组织的环保合作,大力推进节能减排和绿色低碳发展,积极推动全球应对气候变化进程与合作,坚持公平、共同但有区别的责任原则和各自能力原则,推动发达国家履行在《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》中作出的承诺,为发展中国家应对气候变化提供支持。

《中国的北极政策》第一部分指出了北极国际法制:“北极事务没有统一适用的单一国际条约,它由《联合国宪章》、UNCLOS、《斯匹次卑尔根群岛条约》等国际条约和一般国际法予以规范……北冰洋海域的面积超过1200万平方公里,相关海洋权益根据国际法由沿岸国和各国分享。北冰洋沿岸国拥有内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架等管辖海域,北冰洋中还有公海和国际海底区域。”

自2009年以来,国际海事组织已在致力于制定具有法律拘束力的《北极法典》工作,旨在涵盖南极和北极地区环境保护、搜救以及船舶的设计、建造、装备、船员培训等诸多事项。北极理事会也就该工作加强了与国际海事组织的合作。

中国主张推动北极国际法制与时俱进。在善意履行条约义务的同时,应坚决维护中国的合法权益。笔者认为,似不应明确支持加拿大、俄罗斯关于西北航道、北方航道内水化主张。

“中国尊重北极国家依法对其国家管辖范围内海域行使立法权、执法权和司法权,主张根据UNCLOS等国际条约和一般国际法管理北极航道,保障各国依法享有的航行自由以及利用北极航道的权利。中国主张有关国家应依据国际法妥善解决北极航道有关争议。”俄、加等国的北极海洋权益主张应当符合UNCLOS等国际条约和一般国际法。

目前北极国际法制尚不完善,处于确立、发展等演变阶段,中国应积极加入该进程,确立、扩大中国对北极事务的话语权。

将中国与北极地区相关国家间的合作与“一带一路”倡议对接

北极新航道对中国来说具有极其重要的军事、经济价值,丰富了“一带一路”建设的内容。中俄正在积极推进打造“冰上丝绸之路”,加强中国在北极的经济存在,夯实人类命运共同体的经济基础。

 

《中国的北极政策》研究的学术价值

随着气候变化问题成为国际关系中的热点议题,全球气候变暖、极端天气频现,已成全人类共同面临的挑战。2015年11月,巴黎联合国气候大会期间,各国为实现本世纪末将升温幅度控制在两摄氏度以下的目标而讨价还价。

就北极而言:一方面,气候变暖已导致冰川融化,数百万年以来的终年冰盖在近期逐步变为季节性冰盖,这对北极环境和生物多样性带来明显影响,也使得经由北极的海上新航线成为可能,开采北极矿产资源的技术难题在减少;另一方面,冰层的融化对如何保护北极地区日渐脆弱的生态环境提出了很大挑战。

对北极气候变化与《中国的北极政策》的研究,对于构建人类生态命运共同体、推动北极国际法制与时俱进、应对北极环境变化、维护中国北极利益,并逐步明确各国在应对北极环境变化中的责任、义务和权利,具有重要意义。